Реформування державної політики в Україні: теоретико-методологічні засади дослідження та впровадження

4.3. Формування демократичної системи професійних цінностей державних службовців як ресурсне забезпечення та успішне проведення реформування державної політики

Навряд чи у когось сьогодні може викликати заперечення той факт, що саме від рівня професіоналізму залежить рівень і якість державно-управлінських рішень та успішне реформування державної політики. На нашу думку, професіоналізм є невід’ємним елементом демократичної культури державного управління і передбачає наявність: відповідних державно-управлінських знань, умінь та навичок; розвиненої професійної свідомості; творчого та інноваційного підходів до здійснення державно-управлінських повноважень; організаційних здібностей; широкої ерудиції; значного інтелектуального потенціалу тощо.

Водночас професіоналізм - це об’єктивний бік діяльності людини, оскільки вона (людина) пов’язана з необхідністю вдосконалювати саме суспільство, сприяти покращенню організації праці, підвищенню її культури тощо. Численні дослідження у сфері державного управління останніх років переконливо свідчать про важливість такої складової рівня професіоналізму, як наявність динамічних здібностей.

Можна визначити кілька базових засад формування професіональних якостей державних службовців, а саме:

  • інноваційність - здатність системи вчасно адаптуватися до нових суспільних реалій, адекватно відповідати на виклики часу, упроваджувати нові підходи і технології (протилежність консерватизму);
  • бюрократизм (раціональний) - прихильність до чіткого нормування засобів і результатів управлінської діяльності;
  • соціальність - соціальна орієнтованість управлінської діяльності, громадянська свідомість управлінця; уміння адаптувати управлінські дії до вимог суспільної ситуації;
  • компетентність - відповідність знань, умінь, навичок і здібностей управлінця його посадовим функціям (для органу державної влади - відповідність повноважень і доступних засобів їх реалізації);
  • відчуття обов’язку - усвідомлення стану відповідальності за свої дії та прагнення здійснювати їх з максимальною користю для суспільства;
  • толерантність - взаємна повага між суб’єктами державно-управлінських відносин;
  • моральність - стан саморегуляції професійної діяльності, який приводить її у відповідність із суспільно значущими нормами етики і моралі, духовними настановами суспільства.

Не менш важливою ознакою професіоналізму в сучасних умовах є розуміння сутності тих глобалізаційних процесів, які відбуваються у світі, і вміння орієнтуватися в них, використовуючи на користь державним інтересам. Оцінка принципів державного управління сучасної України показала, що у тій частини, де вони збігаються з ціннісними засадами сучасної соціальної парадигми (табл. 4.3), ми отримали досить високі й стабільні показники оцінок респондентів.

Таблиця 4.3. Оцінка принципів державного управління сучасної України

Принцип

Оцінка

Принцип

Оцінка

Старша група

Молодша група

Загалом

Старша група

Молодша група

Загалом

Патріотизм

747

728

1475

Законність

773

766

1539

Порядність

789

711

1500

Лояльність

539

593

1132

Професіоналізм

820

781

1601

Плюралізм

574

624

1198

Колективізм

578

591

1169

Чесність

746

702

1448

Кругова порука

351

455

806

Доступність

624

641

1265

Служіння народу

711

708

1419

Прозорість

678

640

1318

Особиста відданість керівництву

403

564

967

Відкритість

652

625

1277

Політична нейтральність

501

556

1057

Інше

Отримані показники значною мірою збігаються з даними аналогічних досліджень наукових попередників [8; 9]. Насамперед, варто звернути увагу на так звані “три П” як основопололожні принципи демократичної системи державної служби: патріотизм, порядність і професіоналізм. У нашому дослідженні респонденти також підтвердили вагомість цих складових.

Професіоналізм осіб, які здійснюють державне управління в країні, в рейтингу принципів державного управління посів перше місце (1601 бал). Обидві групи оцінили цю складову достатньо високо і вище за інші складові. Розбіжність оцінок між старшою (820 балів) і молодшою (781 бал) групами виходить за межі похибки, але не перевищує 40 балів. Під професіоналізмом ми будемо розуміти кваліфіковане та компетентне виконання посадовими особами, які професійно здійснюють державне управління, своїх завдань та службових обов’язків, увідомлення ними необхідності постійного підвищення свого професійного рівня.

Якщо одним з критеріїв професіоналізму вважати професійний досвід, то цілком природно, що службовці з більшим стажем державної служби оцінюють професіоналізм вище, але для визначення пріоритетності цього принципу державного управління невелика розбіжність оцінок, на нашу думку, не має вирішального значення.

Водночас звертає на себе увагу той факт, що друга пріоритетна складова системи принципів державного управління - “порядність”, що отримала досить високу сукупну оцінку експертних груп (1500 балів), у системі особистих цінностей політичної еліти вже не отримала адекватної оцінки. Навпаки, як складова системи особистих цінностей політичної еліти “порядність” опинилася на останньому місці. Порівняння цих показників свідчить про те, що принцип порядності в сучасній системі державного управління України, попри його досить важливе значення, не дотримується. Слід звернути увагу, що респонденти старшої групи оцінюють вагу цього принципу помітно вище (789 балів) від респондентів молодшої групи (711 балів). В оцінці ж особистих цінностей сучасної політичної еліти ми спостерігали зворотну тенденцію (старша група - 269, молодша група - 296 балів). Сполучення високого професіоналізму і невисокої порядності осіб, покликаних управляти державою, може створити небезпечну тенденцію до умілого зловживання службовим становищем, що, власне, ми часто спостерігаємо в сучасній Україні.

Певною мірою запобіжником можливим проявам професійної непорядності державних управлінців виступає принцип законності державного управління. Непорушне дотримання законності унеможливлює прояви непорядності в державному управлінні, оскільки саме поняття “законність” певною мірою ототожнюється з поняттям “порядок”. Принцип законності в державному управлінні передбачає пріоритет закону і спрямований на створення міцних правових засад у всіх основних сферах діяльності держави, чітке дотримання всіма органами державної влади норм права. Цей принцип зумовлює необхідність законодавчого визначення основних цілей, функцій, структур, процесів та принципів державного управління [10, с. 154].

Респонденти надали законності друге місце в рейтингу принципів державного управління (1539 балів, розбіжність показників у межах похибки). Так само законність посідає досить значне місце в рейтингу значущості суспільних цінностей української нації. Поряд з тим респонденти невисоко оцінюють спроможність сучасної політичної еліти цю цінність, а, відповідно, і принцип державного управління, підтримувати. Таке порівняння свідчить, що цей, другий за значущістю, принцип державного управління в сучасній Україні не впроваджено повною мірою.

Аналіз діалектичного зв’язку принципів порядності і законності показує, що вони є не стільки взаємозалежними, скільки взаємодоповнюючими. Якщо допустити, що особиста професійна порядність державних управлінців може бути на не досить високому рівні, то за умови дотримання законності виключається можливість деструктивних проявів непорядності. Якщо, навпаки, система державного управління ще не достатньою мірою (або недосконало) регламентована законодавством, компенсацією цього недоліку могла б слугувати висока порядність державних службовців. Разом з тим у сучасній системі державного управління спостерігається недостатній рівень дотримання обох пріоритетних принципів. За таких умов, формуючи механізми удосконалення системи державного управління та спираючись на ціннісні засади сучасного українського суспільства, більш дієвим засобом може виявитися не виховна робота, а активна законотворчість з метою чіткої нормативно-правової регламентації системи державного управління та унеможливлення проявів непорядності в професійній діяльності державних службовців.

Певним синонімом принципу порядності виступає принцип чесності. Мається на увазі, що держава має бути чесною перед суспільством, а державний службовець - чесним перед державою. Принцип чесності також має високий пріоритет (1448 балів, за незначної розбіжності показників експертних груп). У системі особистих цінностей цей принцип ми можемо зіставити з поняттям “доброчесність”. Доброчесність посадової особи держави означає, що вона спрямовує всі свої дії виключно на захист публічного інтересу. Жодна посадова особа чи орган державної влади не може претендувати на право використання можливостей свого службового становища у власних цілях. На жаль, цей принцип також не є в числі пріоритетів особистої системи цінностей політичної еліти. Разом з тим ми не можемо стверджувати, що респонденти ототожнюють поняття “чесність” (як принцип професійної діяльності) і “честь” (як особисту цінність). В останньому випадку, як ми вже зазначали вище, йдеться скоріше про особисту гідність і достоїнство, а не про доброчесну професійну поведінку.

Принцип чесності в державному управлінні, на нашу думку, досить тісно пов’язаний з принципами “прозорості” і “відкритості”. Прозорість - систематичне висвітлення інформації про діяльність органів державної влади у доступних їй засобах масової інформації та комунікацій, надання інформації, що належить до сфери компетенції відповідного органу за власної ініціативи або на звернення фізичних чи юридичних осіб у термін, установлений законодавством. Утримання від спроб приховати органами державної влади та їх посадовими особами будь-якої відомчої інформації, якщо вона не містить обмежень щодо розголошення. Відкритість виражається в активному залученні до процесу прийняття управлінських рішень та всієї діяльності органів державної влади заінтересованих суб’єктів громадянського суспільства, усвідомлення пріоритету інтересів народу України над всіма іншими інтересами і цілями.

Вагу принципу прозорості в державному управлінні України респондентами оцінено досить високо (1318 балів, за незначної розбіжності в показниках груп). Однак, якщо пригадати відомий вислів М.Вебера, що зводиться до думки: “бюрократія - суть таємниця” [11, с. 501], то стає більш зрозумілим той опір, який спроможна чинити втіленню принципу прозорості бюрократична еліта. Особливо за умови, що цей принцип недостатньо закріплений у чинному законодавстві. Насамперед тут ідеться не про його декларування, а про запровадження реальних механізмів досягнення прозорості. Тому недостатня відкритість і прозорість системи державної служби, слабкий контроль інститутів громадянського суспільства за виконанням державних функцій та завдань державними органами є суттєвими недоліками в успішному проведенні реформування державної політики в країні.

Сучасні глобалізаційні процеси в особливому ракурсі висувають потребу впровадження інноваційної технології здійснення кадрової політики, відповідно до якої передбачається виробити новий стиль кадрового забезпечення органів влади й управління високопрофесійним управлінським персоналом, здатним задовольняти потреби населення шляхом надання якісних та ефективних управлінських послуг. Україні сьогодні конче потрібні ініціативні, компетентні кадри з новим стилем мислення та баченням перспективи розвитку суспільства, які володіють демократичними методами державного управління й здатні забезпечити економічний та соціальний розвиток держави в умовах глобалізації. Таким чином, можна вказати на такі основні вимоги до реалізації своїх функцій кадровим потенціалом державного управління, що визначають рівень його професійності: здатність діяти в сучасних умовах суспільного розвитку та бути відкритим до впровадження відповідних новацій. Діяльність кадрів не має бути декларативною та абстрактною, а стосуватися реалізації конкретних функцій у системі державного управління.

Одним з механізмів реалізації кадрової політики у сфері державного управління є створення необхідних умов для професіоналізації керівних кадрів, що, у свою чергу, включає сприяння професійному розвитку, у тому числі набуттю професійного досвіду та здійсненню професійного добору, критерії якого чітко регламентовані сучасними глобалізаційними умовами. Відповідно до цього чим більше кадри включені у професійну діяльність, тим більше вони мають можливостей набути професіоналізм та компетентність, а тому бути реально адаптованими до сучасних умов. Основними принципами діяльності державно-управлінських кадрів при цьому є професійно-глобалізаційна самоідентифікація, яка передбачає співвідношення можливостей з вимогами глобалізації, які висуваються до конкретної форми діяльності, та опредмечення власного професійного досвіду, коли відбувається накопичення індивідуального досвіду у сфері управлінської практики.

Емпіричні дослідження вітчизняних науковців вказують на такі причини невідповідності між суспільно-ціннісними орієнтирами і низьким рівнем професіоналізму державних службовців: особиста непричетність до прийняття рішень (70%); несправедлива оцінка результатів діяльності керівництвом (42%); виконання доручень, не передбачених посадовими обов’язками (38%) [12, с. 216].

На думку дослідників, ситуація невдоволення професійною діяльністю призводить до появи негативного явища внутрішньої мотиваційної кризи (внутрішньої резиґнації). Поняття “резиґнація” походить з латини і означає “смирення”, “абсолютну і безапеляційну покору”, конформізм. У сучасній науці цей термін набув знач - но ширшого значення, яке включає в себе і причини виникнення мотиваційної кризи, і результати її дії. Вихід зі стану внутрішньої резиґнації передбачає взаємодію організаційних і особистих цінностей та цілей кожного співробітника - державного службовця.

Ще один аспект, на який потрібно звернути увагу, пов’язаний з тим, що за сучасних умов професіоналізм державно-управлінської діяльності вимагає “...радикальної переорієнтації на гуманістичну домінанту, на пошук шляхів розширення об’єктивної суперечності між технократизмом і гуманізмом” [13, с. 111]. В умовах глобалізації особливого значення набуває нарощування інтелектуального потенціалу державно-управлінського корпусу, а тому перехід від технократії до гуманітаризації системи підготовки керівних кадрів є очевидним. Керівні кадри системи державного управління сьогодні мають бути високопрофесійним та високоінтелектуальним ресурсом, відкритими до впровадження різних форм новацій та застосування технологічних модернізацій з метою забезпечення сталого розвитку суспільства. Сьогодні держава має повернутися обличчям до людини, забезпечивши “високий рівень професійної підготовки кадрів та професійної культури як важливої цінності суспільства в умовах глобалізації”. Визначення гуманістичної складової, яка характеризує рівень професіоналізму державно-управлінських кадрів, має ґрунтуватися на усуненні негативного змісту “бюрократії”, яку безпосередньо ототожнюють з державним апаратом.

Слід зазначити, що у ХХ ст. поняття “бюрократія” було аксіологічно актуалізоване в новому культурному контексті та отримало радикально новий змістовий розвиток у некласичній політико-управлінській традиції, а саме - у концепції експертократіїї, що до 80-х рр. заміщує концепцію технократії, у світлі якої збільшувалося негативне розуміння бюрократії. Концепція експертократії відрізняється від останньої тим, що органічно включає у свій зміст ідеї гуманізації державного управління. Ця концепція в новому ключі інтерпретує статус і роль державного чиновника в суспільстві.

За оцінкою П.Гоулднера, теорія експертократії базується на теорії “нового класу”, під яким розуміється група високоосвічених фахівців, чий дохід не визначається власністю, але є прямо пропорційним інтелектуально-творчому потенціалу У центрі концепції експертократії стоїть, таким чином, не політичний діяч як представник якої-небудь соціальної сили чи капіталу, а експерт - учений-спеціаліст. І якщо неоконсервативний напрям концепції експертократії фокусує увагу на інтерпретації державних керівників як “класу експертів”, об’єднаного спільністю утворення, стилем мислення й ціннісних ідеалів (Д.Мойніхен), то радикальний напрям цієї концепції виділяє ідеологічний характер цієї спільноти й критичний потенціал її колективної свідомості. Так, П. Гоулднером показано, що чиновництво як клас володіє не тільки високим і багато в чому універсально-загальним культурним потенціалом, а й “культурою критичного дискурсу” і силою приймати рішення в критичних умовах.

Феномен дискурсу змістово переосмислений у рамках цього напряму й отримує своє розширене тлумачення, що ґрунтується на розумінні державно-управлінського дискурсу як своєрідної “..рефлексивної комунікації, що припускає самоцінне обговорення ... та інтерпретацію всіх значущих для учасників комунікації аспектів. Це створює свого роду комунікативну реальність, що не збігається з реальним соціальним тлом її протікання”. У радикальному напрямі концепції експертократії семантико-аксіологічний фокус зміщується з комунікативних аспектів дискурсу на соціально-критичні. На думку П.Гоулднера, дискурс принципово ідеологічний, оскільки державне управління є як метою, так і способом існування бюрократії як “класу”, а дискурс виступає засобом її досягнення. Тим часом формування в структурі суспільства класу, який, з одного боку, автономний, дискурсивно дистанційований від нормативної соціальної структури, а з другого - регулятивний щодо останнього, означає формування негативного ставлення до нього, оскільки в рамках критичного дискурсу як засобу досягнення ефективності управління передбачається функція контролю над суспільством з боку державних служб. Критика стосовно нього є готовою ідеологічною програмою для опозиції. Ситуація ускладнюється можливістю накладання санкцій представниками державного апарату. Таке співвідношення сил дистанціює бюрократію від суспільства, робить предметом негативної оцінки [14, р. 214-217].

У світлі висловленого не буде перебільшенням сказати, що, на нашу думку, саме недостатній рівень професіоналізму негативно впливає на загальний стан управлінської культури в країні, гальмує процеси підвищення ефективності державного управління і в остаточному підсумку стримує розвиток держави в цілому.

Як уже зазначалося, професійність державного управління передбачає здатність управлінського персоналу до широкого застосування в практиці своєї діяльності інноваційності. Інноваційна діяльність у системі державного управління вимагає напрацювання таких управлінських засобів впливу, що дають змогу одночасно забезпечити реалізацію державної політики та інтересів громадян. Основною метою інноваційної діяльності в такій системі є вдосконалення і розробка нових алгоритмів прийняття управлінських рішень, зменшення негативних факторів впливу на визначений державний курс. Одночасно впровадження нових державно-управлінських технологій потребує значного підвищення рівня професіоналізму та компетентності державних службовців, що досягається в розвиненій системі підготовки кадрів. Інноваційна діяльність у державному управлінні, що характеризується здатністю до нововведень, потребує нової структури організації управлінської діяльності в певній сфері, розробку нової управлінської ідеології, ініціювання нових управлінських процесів, змін управлінських структур тощо. Адже потреба в інноваційній діяльності базується на суспільній необхідності змін та здатності певної категорії людей (управлінців) формувати нові підходи до справляння впливу на суспільні процеси. На думку А.Баштанника, у системі державного управління слід виокремити такі базові рівні інноваційної діяльності, як: розробка нововведень; їх реалізація на практиці та результати впровадження інновацій. Для більшості як управлінців, так і об’єктів державно-управлінського впливу саме результат інновацій є визначальним критерієм їх ефективності [15, с. 49].

“Інноваційна діяльність у системі державного управління на центральному, регіональному та місцевому рівнях в ідеалі виступає як єдиний комплекс управлінського впливу на процеси реформування в суспільстві. На центральному рівні державного управління (сучасної України) слід виділити такі особливості впливу, як узагальненість і системність під час розробки типових нормативних документів та значний традиціоналізм у виборі форм і методів практичної діяльності, пов’язаний з проявами командно-адміністративної системи управління” [15, с. 49]. Ця обставина певною мірою посилює управлінський консерватизм та стримує ініціативний характер управління. Як наслідок, існуюча державно-управлінська вертикаль і жорстке підпорядкування управління на місцевому рівні центральним та регіональним структурам стримують упровадження будь-яких інновацій на первинному рівні державного управління. Тому, на нашу думку, базовим для впровадження управлінських інновацій має виступати регіональний рівень управління, на якому суб’єкти управлінської діяльності мають відносну самостійність. У цьому відношенні слід сказати про те, що інноваційну спрямованість діяльності регіональних структур управління з розв’язання проблем реалізації такого курсу актуалізував процес інтеграції України до ЄС, який ініціював розробку регіональних механізмів прискорення інтеграційних процесів. Проте відсутність відповідних норм у Законі України “Про місцеве самоврядування”, які би враховували потреби сьогодення і відповідали новим умовам розвитку українського суспільства, стримує інноваційні ініціативи регіональних і місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування [16, с. 311].

Не можна не сказати, однак, про те, що наявна нормативно- правова база вже зараз потребує свого вдосконалення відповідно до нових соціальних, політичних та економічних реалій, що склалися в Україні, в Європі та у світі в цілому. До того ж здатність державно-управлінських кадрів до інноваційного мислення та інноваційна спрямованість державно-управлінської діяльності залежать не лише від наявності необхідної законодавчої бази. У системі чинників, які детермінують інноваційну діяльність, важливу роль відіграє динамізм розвитку людського потенціалу й відповідні професійні якості державних управлінців.

Отже, динамічний розвиток інноваційних процесів значною мірою зумовлюється здатністю своєчасно розв’язувати назрілі проблеми в соціальній сфері суспільства і, зокрема, проблеми соціально-ринкових відносин, у тому числі й ринку праці, без розвитку якого неможливо формування численного середнього класу.

Наша країна характеризується значним людським, зокрема, інтелектуальним потенціалом, здатним суттєво динамізувати інноваційний прогрес українського суспільства. Однак цей досить потужний потенціал ефективно не використовується, невідповідні стандарти та процедури управління персоналом на державній службі європейським практикам.

Що ж стосується проблеми компетентності як складової професіоналізму державного управління, то тут, насамперед, зазначимо актуальність цього ціннісного чинника у його громадянському вимірі. Як вважає з цього приводу американський дослідник Р.Даль, “для того, щоб демократія виявилася життєздатною політичною моделлю, потрібний високий рівень громадянської компетентності як громадян, так і особливо державно-управлінської еліти”. “В демократичних системах, - пише він, - як і в будь-яких інших системах, розумно припустити, що правителі мають володіти певним рівнем компетенції, тобто вони повинні повністю усвідомлювати цілі, які стоять перед керівництвом, і бути готовими діяти таким чином, щоб забезпечити втілення цих цілей у життя” [17, с. 165]. Особливу важливість, на його думку, питання громадянської компетентності набуває в новоутворених державах, де люди тільки-но починають осягати мистецтво самоврядування.

Проблему громадянської компетентності не можна зводити лише до проблеми знань. Рівним чином не можна допустити, щоб особистий інтерес був єдиним спонукальним мотивом для дій органів державного управління. “Знання того, що найбільшою мірою відповідає інтересам “всіх” - це одне, - зауважує Р.Даль, - а дії відповідно до цих знань - зовсім інше. Якщо дехто з громадян вважає, що їх власні інтереси перебувають у протиріччі з інтересами суспільства в цілому, то їх прагнення сприяти цим інтересам буде сильно підірвано” [17, с. 167].

За Р.Далем, професійна компетентність державно-управлінських органів має виявлятися також через постійний моніторинг інтересів і запитів громадян, аналіз ступеня задоволеності людей, обізнаність про їхні надії на майбутнє, рівень довіри і толерантності, параметри самоідентифікації, ставлення до гендерної проблеми, до шлюбу і сім’ї тощо, тобто - на основі розвиненої системи інститутів так званого зворотного зв’язку - по можливості повною мірою володіти всім комплексом знань про діючу в суспільстві систему цінностей. Слід мати на увазі, що універсальне застосування принципу громадянської компетентності є однією з найбільш важливих рис державно-управлінської діяльності, оскільки це, по-перше, сприяє формуванню організаційної структури державного управління і, по-друге, дає можливість кристалізувати політичні ідеології, які складають його ціннісну основу.

Разом з тим той невисокий рівень довіри населення України до державно-управлінських структур, який має місце, саме і є свідченням недостатньої розвиненості цих ціннісних ознак у практичній діяльності органів державної влади й управління. Можна стверджувати про наявність певної системи цих ознак, за якої ігнорування або відкидання навіть якоїсь однієї з них матиме своїм наслідком негативний вплив на систему державно-управлінських відносин у цілому. Тому дослідження цих ознак як у їх системно-ціннісному вимірі, так і окремо взятих продовжує залишатися завданням надзвичайної актуальності, особливо в умовах перехідного стану суспільства, проведення реформаторських дій з метою приведення системи державного управління у відповідність з демократичними нормами і процедурами.

Усе викладене вище дає можливість стверджувати, що професіоналізм визначається як базовий соціально-ціннісний чинник діяльності органів державної влади й управління, оскільки його рівень безпосередньо впливає на якість державно-управлінських рішень, які ними приймаються, а також на швидкість, повноту та ефективність їх реалізації. Саме професіоналізм державного управління може забезпечити в умовах розвитку глобалізаційних процесів збереження національної ідентичності держави з одночасним вмінням підлаштуватися під цивілізаційні стандарти суспільного розвитку таким чином, щоб мати можливість реалізувати насамперед власні національні інтереси, сповідувати свої державно-управлінські цінності, наслідувати свої звичаї та норми системи державного управління. На це має налаштовуватися вся система реформування державної політики в Україні.