Договори в екологічному праві України

§ 3. Розвиток наукових підходів до договорів в екологічному праві

До питань регулювання відносин у галузі використання природних ресурсів та їх охорони за допомогою договорів науковці стали звертатися при розгляді питань виконання окремих заходів з покращення природних ресурсів: з меліорації земель, з агрохімічного (біологічного) обслуговування підприємств, з приведення порушених внаслідок господарської діяльності територій у попередній стан, з очищення забруднених територій небезпечними речовинами тощо. Такі заходи здійснювалися шляхом укладання договорів на виконання робіт (послуг), які хоч і мали виражений цивільно-правовий характер, проте вже відзначалися як нетипові договірні відношення. Впровадження правових документів, що передбачали підвищення ролі економічних методів у вдосконаленні механізму використання природних ресурсів, охорони довкілля, розглядалося як укріплення правових засад перебудови управління економікою держави. Тому з’являються наукові праці, які присвячені питанням договорів на користування природними ресурсами, так званим меліоративним договорам, спрямованим на покращення природних ресурсів.

Однією з перших звернула увагу на власне договори в екологічному праві А. К. Соколова (1993), яка обґрунтувала існування самостійного правового інституту договорів на користування природними ресурсами, запропонувала розширювати сферу застосування договірної форми природокористування, що забезпечить найбільш повну самостійність та ініціативу природокористувачів, їх юридичну рівність та сприятиме більш ефективному та раціональному використанню основних природних ресурсів (земель, вод, лісів, тваринного світу, надр тощо) в умовах переходу до ринкових відносин у вказаній сфері.

На основі аналізу законодавства автор аргументувала наукову позицію щодо існування самостійного еколого-правового договору в системі договорів, визначила його природу, ознаки, що відрізняють його від цивільно-правового договору, зокрема, відмежування за об’єктом договорів (природні ресурси чи їх частини), за правовим положенням сторін у договорах (державні, самоврядні органи та суб’єкти права природокористування), за виконанням відповідних зобов’язань, оскільки у еколого-правовому договорі додержання сторонами вимог екологічних нормативів є пріоритетним і обов’язковим.

Еколого-правовим договором А. К. Соколовою запропоновано визначати угоду двох і більше сторін з приводу використання природних ресурсів та об’єктів, їх відтворення і охорони навколишнього природного середовища, в якій визначаються права і обов’язки сторін для досягнення єдиної мети при додержанні еколого-правових приписів. Предметом такого договору пропоновано визначати відносини, які виникають у сфері використання, відтворення та охорони природних об’єктів, а його об’єктами - конкретні земельні ділянки, водойми, лісові ділянки, ділянки надр тощо.

Еколого-правові договори класифікувалися автором за різними критеріями: за предметом, об’єктом, правовим положенням сторін, за цільовою спрямованістю. Так, за предметом та об’єктом правового регулювання виділялися земельно-правові, водно-правові, лісо-правові договори тощо. За цільовою спрямованістю - оренда природних ресурсів, договір на відтворення природних ресурсів, договір на виконання природоохоронних заходів.

Особливу увагу А. К. Соколова приділяє питанням визначення еколого-правових договорів як самостійної підстави виникнення права на експлуатацію відповідних природних об’єктів, змісту таких договорів, яким визначалася сукупність його умов, прав та обов’язків сторін. Найважливішими умовами еколого-правових договорів визначено: вказівка про конкретний природний об’єкт, з приводу якого виникають відповідні договірні відносини, умови його використання, охорони та відтворення, умови додержання екологічних імперативів при його використанні, а також ціна договору, строки використання (виконання охоронних чи відтворювальних заходів). Іншими умовами цих договорів визначено порядок укладання та виконання (зміни, розірвання, припинення, продовження) договорів, заходи екологічного стимулювання належного виконання договорів, застосування санкцій за невиконання чи неналежне виконання договорів та інше.

На підтвердження цього в Україні за останні роки прийнято окремі закони, які покликані забезпечити договірні відносини в сфері природокористування: Закони України «Про оренду земель» (1998), Кодекс України про надра (1994), «Про угоди про розподіл продукції» (1999), Водний кодекс України (1995, ст. 51), Лісовий кодекс України (1994, в ред. 2006, ст. 18, 23), «Про мисливське господарство та полювання» (2000), «Про питну воду та питне водопостачання» (2002), «Про рибу, водні живі організми та харчову продукцію з них» (2003) тощо, та розширити межі наукового обґрунтування договірних засад у цій галузі.

Відповідною подією в науці доцільно назвати роботу Л. М. Мороза (1994), який, досліджуючи так звану зібрану категорію «меліоративні договори», звернув увагу на те, що хоч такі договори й характеризуються в основному їх цивільно-правовою сутністю як різновидом особливих, комплексних зобов’язань, між тим таким договорам властиві специфічні ознаки, що свідчать про їх природоресурсну і екологічну спрямованість. Такі ознаки випливають з галузевого законодавства про раціональне використання природних ресурсів, їх охорону, а також із спеціальних меліоративних і природоохоронних правових актів. Переважне значення в меліоративних договорах положень земельного, водного, лісового та іншого екологічного законодавства, на його думку, обумовлено об’єктом і видом меліорації, обсягом меліоративних робіт, іншими факторами.

Основна ознака, що робить відмінним меліоративний договір від інших договорів, полягає в тому, що вказаний договір укладається з приводу особливих робіт на нетрадиційних об’єктах - землях, водах, лісах та ін., які не є продуктами людської праці, представляють потенційну цінність як засіб виробництва або просторово-операційний базис у відповідних галузях і сферах господарської та іншої діяльності. Самі ж роботи у залежності від виду об’єкта меліорації, характеру меліоративних заходів представляють собою специфічні різновиди земле-, водо-, лісо-, іншого природокористування з покращення природно-фізичних, економічних, екологічних властивостей земель, вод, лісів, інших природних ресурсів і комплексів.

Цікавою є в науковому плані здійснена Л. М. Морозом класифікація меліоративних договорів. Так, з огляду на традиційну цивільно-правову класифікацію договорів з точки зору підстав виникнення він пропонує поділяти їх на планові, такі, що укладаються на державне замовлення або на вимогу ліцензій, та непланові, коли заінтересованими особами щодо їх укладання є відповідні господарюючі суб’єкти (колгоспи, радгоспи, інші первинні природокористувачі). По встановленню прав та обов’язків - на односторонні та двосторонні. В залежності від предмета меліоративних договорів та залучених до виконання меліоративних заходів природних ресурсів - на однопредметні та багатопредметні (наприклад, гідротехнічна меліорація спрямована на меліорацію земель, пов’язану з будівництвом водойми з метою регулювання водного балансу на цій ділянці земель). В залежності від складу, характеру і періодизації робіт - первинні, супутні або повторні покращення ділянок природних ресурсів і комплексів, меліоративні договори можуть бути основними та додатковими. В залежності від конкретної форми зовнішнього виявлення - примірні, локальні, індивідуальні та ін.

Проте основна класифікація меліоративних договорів визначається Л. М. Морозом за їх еколого-правовими критеріями. Так, в залежності від широкого розуміння меліорації він пропонує їх класифікувати за видами меліорованих природних ресурсів: договори на покращення ділянок земель, лісів, водойм, природних комплексів з розміщеними на них об’єктами природи. Можливий внутрішній поділ меліоративних договорів: на покращення земель сільськогосподарського та іншого призначення; на проведення іригації, будівництво водосховищ, очищення водойм; на здійснення лісотехнічних заходів, відновлення лісу, очищення лісових ділянок тощо; на проведення ліквідаційних робіт при просіданні гірських порід, утворенні гірничих відвалів, будівництво метрополітенів, підземних споруд для зберігання шкідливих речовин та відходів і т. ін. Нарешті, з огляду на покращення властивостей природних ресурсів меліоративні договори можуть бути поділені на такі, що пов’язані з відновленням (відтворенням) попереднього хімічного, фізичного стану таких комплексів та об’єктів, та на такі, що пов’язані з їх очищенням від хімічного, радіоактивного та іншого стійкого та небезпечного забруднення (дезактивації). Власне, залежно від виду, характеру та змісту робіт меліоративні договори поділяються на гідротехнічні, агромеліоративні, агролісомеліоративні, хімічні, біологічні, кліматичні. Слід зазначити, що відповідно до Закону України від 14 січня 2001 p. № 1389-XIV «Про меліорацію земель» меліорація земель визначається як комплекс саме таких заходів, спрямованих на регулювання водного, теплового, повітряного і поживного режиму ґрунтів, збереження і підвищення їх родючості та формування екологічно збалансованої раціональної структури угідь (ст. 1). Крім цього, виконання відновних (відтворювальних) робіт передбачено й іншим галузевим природоресурсним законодавством у нормах Лісового, Водного кодексів України, Законів України «Про охорону земель» (2003), «Про тваринний світ» (1992, в ред. 2001), «Про рослинний світ» (1999).

Певною новизною в роботі Л. М. Мороза є визначення функцій меліоративних договорів: економічна функція спрямована на покращення природних ресурсів як засобів виробництва, просторового базису при використанні їх у різних сферах господарювання; екологічна функція спрямована на зміни природно-фізичного, хімічного, біологічного та інших станів і властивостей природних ресурсів для досягнення не лише господарського, а й передусім природоохоронного ефекту.

Належним чином цим автором проаналізовані підстави, зміст та система забезпечення меліоративних договорів, таких як управлінські (система державних органів та їх повноваження з організації укладання меліоративних договорів та координації заходів щодо їх належного виконання, впровадження примірних (типових) форм договорів), організаційно-господарські (розробка, погодження та реалізація проектів меліоративних заходів, діяльність юридичних служб), технічні (додержання вимог щодо будівельних, екологічних та інших нормативів при здійсненні меліоративних заходів), економічні (належне фінансування, кредитування, стимулювання виконання меліоративних заходів) та власне правові (заходи юридичної відповідальності за порушення умов меліоративних договорів, правил природокористування та вимог охорони навколишнього середовища).

З метою удосконалення правових засад реалізації меліоративних договорів автор пропонує прийняти спеціальні нормативно-правові акти про економічну (вартісну) оцінку природних ресурсів, встановити їх споживчу вартість, що дозволить об’єктивно визначити дійсні розміри екологічної шкоди і майнових санкцій за порушення вимог, пов’язаних з меліорацією.

Останнім часом підвищується науковий інтерес до ліцензійно-договірних основ природокористування і охорони навколишнього середовища. Так, М. М. Бринчук та О. Ф. Суров вважають, що і ліцензія (спеціальний дозвіл), і договір утворюють підстави для набуття права природокористування і здійснення ряду видів діяльності, які пов’язані з охороною навколишнього середовища, оскільки закон забороняє здійснення екологічно значимої діяльності без дозволів (інколи спільно з договором). Здійснення такої діяльності без зазначених документів є підставою для застосування до винної особи заходів юридичної відповідальності. Відтак підкреслюється, що «відносини, які при цьому виникають, носять складний юридичний склад, регулювання яких здійснює ліцензія (спеціальний дозвіл) та договір, який укладається на її основі. Укладення договору не паралізує дії ліцензії (дозволу), внаслідок чого суб’єкти даних правовідносин, які укладають угоду, виявляються пов’язаними не лише договорами, але й адміністративним зобов’язанням. Цей факт обумовлює виникнення в екологічному праві інституту ліцензійно-договірного регулювання природокористування та охорони навколишнього середовища».

Основною цільовою функцією системи ліцензійно-договірного регулювання природокористування та охорони навколишнього середовища визначено забезпечення раціонального використання природних ресурсів, виконання заходів з охорони навколишнього природного середовища, захист прав і законних інтересів людини від прямого, негативного впливу на його фізичний і духовний стан з боку суб’єктів права природокористування, недопущення проникнення на ринок структур, які ведуть незаконну, некваліфіковану або небезпечну для людини і довкілля діяльність.

Значення ліцензування та договірної практики визначається й іншими функціями в механізмі правового регулювання екологічних правовідносин. Зокрема, інформаційна функція забезпечує збір, накопичення і розповсюдження інформації про масштаби, види і межі екологічно значимої діяльності, про стан довкілля у місцях її здійснення, про заходи з охорони навколишнього середовища тощо.

Превентивна функція спрямована на встановлення в ліцензії і договорі меж використання природних ресурсів, здійснення фізичних, хімічних, біологічних впливів на природу, інших екологічно значимих умов здійснення відповідної діяльності, чим досягається попередження виникнення екологічної шкоди. Контрольна функція виражається в тому, що органи, які видають ліцензії (спеціальні дозволи), а також беруть участь в укладенні договору, уповноважені законом від імені держави здійснювати превентивний контроль за додержанням природокористувачем-ліцензіатом вимог екологічного законодавства. Гарантійна функція спрямована на реалізацію прав громадян і юридичних осіб у зазначеній галузі.

Хоч ліцензування (видача спеціальних дозволів) і укладення договорів є правовими інструментами реалізації різних методів екологічного права - адміністративно-правового та цивільно-правового, проте вони стосуються переважно одних і тих же суспільних правовідносин, належних до регулювання екологічного права та обумовлених забезпеченням екологічних імперативів (вимог, заборон), що містяться в нормах екологічного законодавства. На таких засадах з метою вирішення питань дозвільно-договірного регулювання в означеній сфері пропонується прийняти Закон про екологічне ліцензування, в якому доцільно визначити поняття, принципи, єдину дозвільну систему органів, їх повноваження, в тому числі й щодо укладання угод на підставі дозволів (ліцензій), вичерпний перелік видів діяльності, що підлягатимуть дозвільному регулюванню, зміст договорів у зазначеній сфері, питання відповідальності за порушення умов дозволів (ліцензій) та договорів, включаючи й відповідальність органів дозвільної системи.

М. О. Геталова (2002) договором у галузі природокористування і охорони навколишнього середовища називає самостійний правовий інструмент, який входить у складну систему правового регулювання договірних відносин у цій сфері. Дане положення виходить із визначення місця договору в механізмі правового регулювання договірних відносин в галузі природокористування і охорони навколишнього середовища, а також із співвідношення основних елементів механізму правового регулювання з елементами договору. На думку автора, на екологічний зміст договору справляють вплив імперативні норми права, а також положення екологічного характеру, які сторони самостійно включають у договір. «Виходячи з того, наскільки сторони договору будуть екологічно освічені та екологічно виховані, настільки умови договору в галузі природокористування і охорони навколишнього середовища будуть не лише регулювати належне використання природних ресурсів, але й сприяти збереженню безпечного навколишнього середовища».

Дослідження співвідношення приватного і публічного права в зазначеній галузі послужило основою для класифікації М. Геталовою договірних відносин у цій сфері. В основі виникнення договірних відносин в галузі природокористування і охорони навколишнього середовища, на її думку, лежать: адміністративно-правові договори і угоди, які укладаються між РФ і суб’єктами РФ, а також між суб’єктами РФ і місцевим самоврядуванням; адміністративні акти і договори, які укладаються на їх основі; договори, які регулюються нормами цивільного права.

З цих міркувань доцільно підтримати ідею створення спеціального еколого-економічного компенсаційного механізму, який дозволить ураховувати і компенсувати як позитивний екологічний вклад окремих регіонів, так і негативний - різного роду забруднення, які створюються одним суб’єктом, заподіюючи збитки іншому (в економічних термінах - це екстерналії, зовнішні ефекти - некомпенсовані впливи однієї сторони на іншу), шляхом укладання угод між цими регіонами. На прикладі України такий механізм може бути впроваджено в Донецько-Придніпровському регіоні, який справляє найбільший техногенний вплив на всю територію України та на сусідні регіони.

Стосовно договорів, які укладаються в цій галузі, особливу увагу М. О. Геталова приділяє виконанню зобов’язань, в тому числі і гласному громадському контролю, який долучає до питань широкі верстви населення. Вона також дотримується думки, що ліцензія як адміністративний акт лежить в основі виникнення і регулювання найбільш складних договірних відносин в галузі природокористування та охорони навколишнього середовища. Ліцензією встановлюються імперативні вимоги до використання природних ресурсів. Тому виключення ліцензування в цій сфері викличе об’єктивну необхідність закріплювати в договорах названі імперативні вимоги.

Д. В. Хаустов (2003) справедливо ставить питання про публічно-правові договори у природоресурсному праві, яке виникає тоді, коли в умовах формально-юридичного рівноправ’я бере участь держава (публічно-правове утворення), яка, вирішуючи власні економічні завдання, прагне внести у такі відносини елементи владного впливу. Особливо це характерно для сфери природокористування, де в переважній більшості держава, уповноважена від імені народу на здійснення великого спектру управлінських функцій, є власником природних ресурсів і тому виступає в якості сторони зобов’язань. Таким чином держава тут виступає одночасно у двох якостях: як учасник господарського обороту та як виразник соціальних інтересів.

З таких міркувань вважається, що застосування приватно-правових інструментів у сфері природокористування в чистому вигляді не можливе, оскільки диспозитивні методи регулювання неспроможні належним чином захищати публічні інтереси суспільства у сприятливому для людини навколишньому природному середовищі, забезпеченні екологічної безпеки. Водночас застосування адміністративних заходів також буває неефективне. А інколи навіть неможливе. В ситуаціях, що склалися, очевидна необхідність одночасного поєднання договірних засад з владними важелями, яка й реалізується в такому правовому інституті як публічно-правовий договір.

При цьому береться до уваги досвід країн романо-германської системи, де історично сформувалися підходи до публічно-правового договору, під яким розуміють вольову угоду, яка зв’язує двох суб’єктів публічного права або суб’єкта публічного права і суб’єкта приватного права та укладається для досягнення цілей, які представляють суспільний інтерес. Відтак, цим автором визначаються переваги публічно-правових договорів, які, «по-перше, є організаційними, оскільки володіють великою регулятивною здатністю, яка стимулює економічну діяльність в цілому. По-друге, через публічно-правові договори держава реалізує свої регулятивні владні повноваження, які не бувають предметом цивільно-правових угод. По-третє, держава за допомогою таких договорів налагоджує господарські зв’язки. По-четверте, такі договори враховують приватну самостійність, дозволяють знімати соціально-економічні протиріччя і конфлікти. По-п’яте, публічно-правові договори можуть застосовуватися у тих сферах, де владні розпорядження існувати взагалі не можуть, однак вони дозволяють державі зберігати свою керівну роль і зайняти переважне місце, не дозволяючи контрагенту розгортати відчуття комерційної наживи. По-шосте, держава одержує можливість розраховуватися за послуги без використання бюджетних коштів».

Прийнятними для наукового опосередкування поняття публічно-правових договорів у зазначеній сфері є виділення Д. В. Хаустовим загальних їх ознак. Узагальнено їх можна представити так: 1) публічно-правовий договір - це інструмент комплексного правового регулювання, що поєднує в собі адміністративні та дозвільні засади, публічно-правові договори не можуть стосуватися майнових та особистих немайнових відносин. Норми цивільного права при реалізації таких договорів мають субсидіарний характер по відношенню до спеціальних норм публічного права; 2) цивільно-правовий принцип свободи договору може діяти при їх реалізації із значними обмеженнями; 3) застосування у передбачених законодавством випадках типової форми договору в обов’язковому порядку; 4) публічно-правові договори мають організаційно-регулюючий характер; 5) у публічно-правових договорах обов’язково однією із сторін має бути суб’єкт публічного права; 6) публічно-правові договори регулюються за допомогою різного роду спеціальних публічно-правових норм земельного, надрового, водного, лісового та іншого законодавства;

7) публічно-правові договори завжди укладаються не лише для досягнення особистих підприємницьких цілей, а й у суспільних (публічних) інтересах; 8) публічно-правові договори або повністю носять нетоварний (немайновий) характер, або містять окремі елементи, які відображають такий характер; 9) до істотних (обов’язково необхідних для укладання) умов публічно-правових договорів та до підстав їх примусового (з волі публічного учасника) припинення відноситься більший перелік позицій, чим у цивільно-правових зобов’язаннях; 10) публічно-правові договори характеризуються особливим змістом і спеціальними умовами, які стосуються публічного порядку (ліцензування, оподаткування, митного режиму тощо), які не застосовуються в цивільно-правових договорах; 11) у таких договорах публічний учасник володіє по відношенню до іншої сторони договору відповідними прерогативами (перевагами) адміністративного характеру; 12) публічно-правові договори характеризуються формально-юридичною рівністю сторін. Йдеться передусім про наявність для сторін лише можливостей впливати на долю правовідношення з точки зору його виникнення, зміни, припинення; 13) публічно-правовому договору властиві еквівалентний характер зобов’язань і взаємна відповідальність сторін.

На таких засадах Д. В. Хаустов пропонує науково-правове та можливе легітимне визначення публічно-правового договору, спільним у яких є те, що такий договір визначається як правовий акт, угода організаційно-регулюючого характеру, за якою одна сторона бере на себе визначене угодою зобов’язання, а інша сторона (суб’єкт публічного права) зобов’язується реалізувати в інтересах контрагента відповідні публічні повноваження у межах своєї компетенції або передати (делегувати) право на їх здійснення.

Недаремно більшість науковців вважають договори джерелами екологічного права, при цьому особливу роль приділяють міжнародним договорам. Доречно при цьому назвати Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату та Кіотський протокол до неї, якими передбачено продаж квот на викиди забруднюючих речовин, що визначені як парникові гази, до яких Україна приєдналася та розпочала впровадження правових механізмів із цих питань шляхом створення спеціально уповноваженого на це органу.

Прийняття законодавчих положень про договірні засади регулювання екологічних правовідносин спричинило появу окремих спеціальних наукових досліджень у цій сфері: P. І. Марусенка - правові аспекти земельних сервітутів в Україні (2005 р.), В. Ю. Малого - правове регулювання іпотеки землі в Україні (2007 р.), М. М. Бахуринської - правові засади концесії земельної ділянки за законодавством України (2008 р.), Ю. В. Шевцової - правове регулювання земельних заставних відносин в Україні (2008 p.), Н. П. Медведєвої - правові засади гірничої концесії (2008 р.), Г. А. Гурської - правові засади організації та здійснення екологічного аудиту в Україні (2010 р.) тощо.

Актуальність питань договорів в екологічному праві зумовлює проведення подальших наукових досліджень, а засвоєння правових питань договорів в екологічному праві обумовлює спеціальну підготовку молодих юристів у цій сфері, яка покликана сприяти вирішенню їх на практиці та дозволить більш ефективно реалізовувати державну політику у цій сфері.