Договори в екологічному праві України

§ 4. Поняття, види договорів в екологічному праві та їх відмежування від договорів у інших галузях

Для наукового опосередкування категорії «договори в екологічному праві» доцільно проаналізувати, чи застосовує чинне законодавство України терміни «екологічні договори», «договори в сфері природокористування», «природоохоронні договори» тощо.

Так, в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» згадуються оренда природних ресурсів (ст. 38), короткострокові та довгострокові позички для реалізації заходів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, передача частини коштів фондів охорони навколишнього природного середовища на договірних умовах, надання можливості отримання природних ресурсів під заставу (ст. 48), екологічне страхування (ст. 49), міжнародні договори (ст. 71).

У природоресурсному законодавстві частіш за все зустрічаються терміни «оренда земель» (ст. ЗК України), «оренда водних об’єктів чи їх частин» (ст. 51 ВК України), «оренда лісових угідь» (ст. JIK України). Хоч зустрічаються й такі терміни, як «концесія земель», «концесія надр» тощо.

У природоохоронному законодавстві спеціальне регулювання присвячено питанням «охоронних договорів у галузі природно-заповідного фонду» (ст. 7, 26, 28, ЗО Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

У законодавстві про забезпечення екологічної безпеки зафіксовані положення про договори на виконання робіт, надання послуг, в тому числі на проведення екологічної експертизи, екологічного аудиту, розробку проектів граничнодопустимих викидів та скидів, у сфері поводження з небезпечними речовинами, відходами та інше (Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону атмосферного повітря», «Про екологічну експертизу», «Про екологічний аудит» та ін.).

Такий законодавчий підхід підтверджує послідовність загальної оцінки договорів, передусім як цивільно-правової категорії, з огляду на те, що загальне поняття, юридичні ознаки, види договорів, порядок їх укладення та виконання наводяться в Цивільному кодексі України від 16 березня 2003 р.

У цивільно-правовій науковій літературі належна увага приділяється сучасним критеріям поділу галузей права на приватні та публічні, коли в основу приватного права покладено систему «горизонтальних» правовідносин, які базуються на принципах свободи і рівності, а в основу публічного - систему «вертикальних» правовідносин, побудованих за принципом ієрархії, панування і підпорядкування, а відтак вважається, що в основі приватного права закладено метод координації волевиявлень суб’єктів, а в основі публічного права - метод «субординації», за яким норми права «нав’язуються зверху».

Питання публічних договорів звужується в цивільно-правовій науці аналізом статті 633 ЦК України, в якій визначається публічний договір як договір, в якому одна сторона - підприємець (зобов’язана особа) взяла на себе обов’язок здійснювати продаж товарів, виконання робіт або надання послуг кожному, хто до нього звернеться (роздрібна торгівля, перевезення транспортом загального користування, послуги зв’язку, медичне, готельне, банківське обслуговування тощо). Можна припустити, що такими договорами можуть бути й публічні договори у сфері екології - виконання робіт або надання послуг у галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки.

У цивільно-правовій літературі розкриваються особливості й зобов’язального права, більшість із положень яких стосуються питань забезпечення виконання зобов’язань в галузі екологічного права і законодавства. Торкається цивільно-правова література й особливостей господарських договорів, зазначаючи, що виокремлення правових норм, що регулюють господарські відносини, які виникають у процесі реалізації та здійснення господарської діяльності, в тому числі договірні, від норм цивільного законодавства, що мають предметом регулювання особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), є результатом галузевої (предметної) спеціалізації в праві. Це дозволило на теоретичному рівні доказати про господарське договірне право, в тому числі про значну публічно-правову природу окремих господарських договорів, як-от: концесія, угоди про розподіл продукції, інвестиційні договори тощо, що визначені в Господарському кодексі України від 16 січня 2003 р. та можуть реалізовуватися й у сфері екології.

Проте вже в Законі України в ред. від 13 січня 2011 р. «Про інформацію» в ст. 13, яка наводить визначення екологічної інформації, знаходимо серед видів такої інформації угоди в галузі навколишнього природного середовища. Це дозволяє об’єднати всі види і типи договорів у галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки та назвати їх загальною категорією - екологічними договорами, договорами в екологічному праві тощо.

В основі формування відповідного напряму в науці екологічного права - договорів в екологічному праві, лежить підхід про те, що ця публічно-правова галузь застосовує для регулювання суспільних правовідносин традиційні правові методи - імперативний та диспозитивний. При застосуванні таких методів в екологічному праві використовуються відповідні правові форми, в яких вони опосередковуються - державний нагляд (контроль), екологічна експертиза, ліцензування (видача спеціальних дозволів), договори, які набувають своєрідного змісту, що, в кінцевому рахунку, й дає підстави для виділення цієї галузі.

Оскільки такі методи спрямовуються на регулювання відповідних відносин, вони дозволяють визначити місце договірних еколого-правових відносин у межах предмета екологічного права. Як вже зазначалося, в науці екологічного права одні автори схиляються до того, що це переважно договори в сфері природокористування, інші вважають, що на порядок денний виходять ліцензійно-договірні засади екологічних правовідносин, тобто відносин у сфері управління в галузі екології, треті - що це договори меліоративного типу, основною метою яких є здійснення відновлювально-відтворювальних робіт у сфері використання природних ресурсів та охорони навколишнього середовища, ще інша група науковців вважає договори в екологічному праві такими, що носять характер власне публічно-правових договорів, в тому числі міжнародно-правових договорів. Попередньо вже порушувалося питання про існування договорів й у сфері забезпечення екологічної безпеки та компенсації екологічної шкоди. Все це дозволяє визначити такі договори як еколого-правові, тобто договори, які врегульовані нормами екологічного права.

Більшість науковців приблизно однаково" визначають предмет та об’єкти договорів в екологічному праві. З огляду на це предметом еколого-правових договорів доцільно визначити відносини, які виникають у сфері використання, відтворення та охорони природних об’єктів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки громадян, а їх об’єктами - конкретні природні ресурси чи їх частини (земельні ділянки, водойми, лісові ділянки, ділянки надр, природні комплекси тощо), а також виконання екологічних зобов’язань, визначених законодавством: здійснення природоохоронних, еколого-експертних, пошукових, страхових та інших заходів. Саме за об’єктами та правовим положенням сторін у цих договорах (міждержавні, державні, самоврядні органи та суб’єкти природокористування), побудованих за принципом ієрархії, панування і підпорядкування, договори в екологічному праві відрізняють від цивільно-правових та інших договорів, а також за необхідністю додержання сторонами в еколого-правовому договорі екологічних вимог, що є пріоритетним і обов’язковим.

Узагальнено еколого-правовим договором (правочином) доцільно визначати письмову угоду двох і більше сторін публічно-правового характеру з приводу використання природних ресурсів та об’єктів природи, їх відтворення і охорони довкілля, а також з виконання заходів забезпечення екологічної безпеки громадян, в якій визначаються права і обов’язки сторін для досягнення спільної суспільно корисної мети при додержанні еколого-правових приписів.

Еколого-правові договори класифікуються в науці екологічного права за різними критеріями. Так, за предметом та об’єктом правового регулювання та за структурою екологічного права виділяються договори: а) в природоресурсній сфері (в сфері використання природних ресурсів, у тому числі на титулах права власності та права природокористування): купівлі-продажу, міни, дарування, спадкування, на умовах оренди природних ресурсів, концесії, застави, сервітутів, угод про розподіл продукції тощо; земельно-правові, водно-правові, надро-правові, лісо-правові та ін.; б) в природоохоронній сфері (в сфері охорони довкілля): договори на відтворення (відновлення) природних ресурсів - рекультивація, дезактивація, очищення забруднених водойм, лісовідновлення, зариблення водойм тощо); договори на виконання природоохоронних заходів (впровадження та будівництво очисних споруд, утилізація відходів, лісорозведення, охоронні зобов’язання за природно-заповідним законодавством тощо; в) в атропоохоронній сфері (в сфері забезпечення екологічної безпеки): угоди на здійснення еколого-експертних, аудиторських робіт, робіт з перевезення небезпечних вантажів, на розробку проектів граничнодопустимих викидів і скидів забруднюючих речовин; договори екологічного страхування, екологічного аудиту тощо.

Інші критерії характеризують договори в екологічному праві як багатоаспектне правове явище. Так, з точки зору підстав виникнення такі договори можуть бути: планові (програмні), тобто такі, що укладаються на державне замовлення або на вимоги ліцензії, та, відповідно, непланові, коли є заінтересовані особи щодо їх укладання - відповідні господарюючі суб’єкти-природокористувачі. З точки зору встановлення прав та обов’язків - це, як правило, двосторонні договори. В залежності від залучених до їх виконання заходів - однопредметні та багатопредметні (наприклад, гідротехнічна меліорація, спрямована на меліорацію земель, пов’язану з будівництвом водойми з метою регулювання водного балансу на цій ділянці земель). В залежності від складу, характеру і періодизації робіт - первинні, супутні або повторні покращення ділянок природних ресурсів і комплексів, в тому числі основні та додаткові. В залежності від конкретної форми зовнішнього виявлення - примірні, локальні, індивідуальні.

За положеннями ЦК України еколого-правові договори можна поділити так. За ознаками наявності чи відсутності зустрічного задоволення: оплатні - договори оренди природних ресурсів, договори концесії; безоплатні - договір спадкування природного ресурсу. За розподілом прав та обов’язків між сторонами: односторонні - договір дарування природних ресурсів; двосторонні - договір екологічного страхування. За моментом у часі, коли договір вважається укладеним: реальні - договір ренти; концесуальні - договори на розроблення документації із земле- та лісоустрою тощо. За змістом діяльності, яку договори регулюють: майнові - договори суперфіцію земельної ділянки; організаційні - договори на проведення меліорації земель. Залежно від юридичної спрямованості та послідовності досягнення цілей: основні - договір про здійснення робіт із рекультивації земель; попередні - договори, сторони якого зобов’язуються протягом певного строку укласти основний договір у майбутньому на умовах, встановлених попереднім договором, наприклад, договір тимчасового використання земельної ділянки для геологорозвідувальних робіт.

За еколого-правовими критеріями еколого-правові договори можна поділити на: договори на покращення існуючих властивостей територій; договори на відновлення (відтворення) попереднього хімічного, фізичного стану таких територій, тобто пов’язані з їх очищенням від хімічного, радіоактивного та іншого стійкого та небезпечного забруднення; в залежності від виду, характеру та змісту робіт - гідротехнічні, агромеліоративні, агролісомеліоративні, хімічні, біологічні, кліматичні; договори на виконання підрядних, експертних, аудиторських, інформаційних, проектних, перевізних, страхових та інших робіт. Можна виділити також міждержавні, міжрегіональні еколого-правові договори.

Отже, з урахуванням наукових підходів та для наукового опосередкування поняття еколого-правових договорів доцільно виділити їх загальні юридичні ознаки.

  1. Еколого-правові договори - це інструмент публічно-правового комплексного регулювання відносин у сфері використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки, що поєднує в собі адміністративні та диспозитивні засади, які у більшості своїй не стосуються майнових та особистих немайнових відносин. Норми цивільного та інших галузей права при реалізації таких договорів мають субсидіарний, по відношенню до спеціальних норм публічного права, характер.
  2. Цивільно-правовий принцип свободи договору може діяти при реалізації еколого-правових договорів із значними обмеженнями, обумовленими імперативними приписами екологічного законодавства.
  3. Переважно застосування еколого-правових договорів у передбачених законодавством випадках здійснюється за типовою письмовою формою договору, що є обов’язковим та забезпечується державним примусом, який є єдиним гарантом реалізації суб’єктивних прав та правових обов’язків їх сторін.
  4. Еколого-правові договори мають організаційно-регулюючий характер сфери раціонального використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки.
  5. В еколого-правових договорах обов’язково однією із сторін має бути суб’єкт публічного права - орган державної виконавчої влади чи місцевого самоврядування, який при цьому реалізує свої повноваження органу публічної влади.
  6. Еколого-правові договори виступають відповідним типом суспільних відносин, які регулюються цілою системою спеціальних публічно-правових норм земельного, надрового, водного, лісового, іншого природоресурсного, природоохоронного та екологічного законодавства.
  7. Еколого-правові договори завжди укладаються для досягнення не лише підприємницьких цілей, а й суспільних (публічних) екологічних інтересів та цілей забезпечення екологічного благополуччя.
  8. До істотних (обов’язково необхідних для укладання) умов виникнення еколого-правових договорів та до підстав їх примусового (з волі публічного учасника) припинення відноситься більший перелік позицій, чим у цивільно-правових зобов’язаннях.
  9. Еколого-правові договори характеризуються особливим змістом і спеціальними умовами їх укладання та реалізації, які стосуються публічного порядку (ліцензування, оподаткування тощо), які не застосовуються в цивільно-правових договорах.
  10. У еколого-правових договорах публічний учасник володіє по відношенню до іншої сторони договору відповідними прерогативами (перевагами) адміністративного характеру.
  11. Врешті-решт, еколого-правові договори характеризуються формально-юридичною рівністю сторін. Йдеться передусім про наявність для сторін лише можливостей впливати на долю правовідношення з точки зору його виникнення, зміни, припинення; а також про те, що еколого-правовому договору властивий еквівалентний характер зобов’язань і взаємна відповідальність сторін.

Отже, еколого-правовими договорами можна визначити врегульовані нормами екологічного права правовідношення, які виникають між органами державної влади та місцевого самоврядування (державними партнерами, суб’єктами публічного права) та фізичними або юридичними особами-підприємцями (приватними партнерами, суб’єктами приватного права) відносно дотримання визначеного правого режиму використання природних ресурсів, що належать Українському народу, режиму охорони навколишнього природного середовища як найвищого соціального блага від впливів небезпечних об’єктів та видів діяльності, а також забезпечення при цьому екологічної безпеки громадян.

Відповідно до вищезазначеного еколого-правові договори для досягнення цілей та мети засновуються на принципах: а) пріоритетності гарантування життя і здоров’я людини у безпечному навколишньому природному середовищі; б) поєднанні екологічних, економічних та соціальних інтересів у контексті сталого розвитку; в) ефективного та раціонального використання природних ресурсів.

Основною функцією еколого-правових договорів є забезпечення раціонального використання природних ресурсів, виконання заходів з охорони навколишнього природного середовища, захист екологічних прав і законних інтересів людини від забрудненого атропогенним впливом навколишнього природного середовища. Крім цього, договори в екологічному праві виконують: інформаційну функцію, яка забезпечує збір, накопичення і розповсюдження інформації про масштаби, види і межі екологічно значимої діяльності, про стан довкілля у місцях її здійснення, про заходи з охорони навколишнього середовища тощо; превентивну функцію, що спрямована на встановлення в договорі меж використання природних ресурсів, здійснення фізичних, хімічних, біологічних впливів на природу, інших екологічно значимих умов здійснення відповідної діяльності, чим досягається попередження виникнення екологічної шкоди; контрольну функцію, яка виражається в тому, що органи, які укладають договори та видають ліцензії (спеціальні дозволи), також беруть участь в їх реалізації, оскільки уповноважені законом від імені держави здійснювати превентивний контроль за додержанням іншою стороною - природокористувачем - вимог екологічного законодавства; гарантійну функцію, що спрямована на реалізацію прав громадян і юридичних осіб у сфері екології.