Реформування державної політики в Україні: теоретико-методологічні засади дослідження та впровадження

7.3. Залучення інститутів громадянського суспільства до оцінювання, моніторингу та аудиту вироблення державної політики

Удосконалення процесу вироблення досягається, крім іншого, активізацією участі інститутів громадянського суспільства в цьому процесі.

Під інститутами громадянського суспільства слід розуміти соціальні спільноти, самоорганізовані групи, які мають такі чотири ознаки:

1) планують та реалізовують колективні ініціативи щодо захисту чи досягнення своїх інтересів;

2) є незалежні від органів державної влади;

3) не прагнуть підмінити державні структури, захопити державну владу;

4) погоджуються діяти у межах легітимно встановлених політико-правових норм.

Такі структури утворюють внутрішньодинамічну систему громадянського суспільства, або так званий “третій сектор” нашого суспільства. Концепцією сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 липня 2009 р. № 858-р, до інститутів громадянського суспільства належать громадські організації, професійні і творчі спілки, організації роботодавців, благодійні організації, релігійні організації, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і установи [32, с. 6].

Світова практика доводить, що максимальне врахування переваг та уподобань громадян, широкого кола суспільних груп у виробленні державної політики дає змогу, в остаточному підсумку, досягти відповідності такої політики реальним потребам суспільства. Саме це сприяє тому, що державна політика набуває інших якостей: стає більш ефективною, результативною.

На сьогодні держава є лише одним із суб’єктів (акторів, гравців) у державно-політичному процесі й не завжди головним. У визначенні напряму дій влади щодо розв’язання суспільних проблем помітну роль стало відігравати громадянське суспільство, яке є автономним щодо державної влади, виступає зовнішнім середовищем для системи державного управління. Ось чому важливо забезпечити, щоб громадяни ставали не стільки “споживачами” державної політики, скільки співвиробниками такої політики. Як зазначає В. Парнсонс, що поява такого явища, як “спільне виробництво” державної політики, обумовлене реформами державного сектора. Громадяни через інститути громадянського суспільства мають активно залучатися до генерування вхідного сигналу до оцінювання державної політики потужнішими способами, ніж голосування через виборчі скриньки чи “ногами” [33, с. 456-457].

Оцінювання є важливою складовою процесу державної політики. Супроводжуючи етапи розробки, реалізації та впровадження політики, воно допомагає не лише побачити результати дії (або невтручання) влади з розв’язання тих чи інших соціально значущих проблем, а й з’ясувати реалії задля виявлення нових потреб, переглянути існуючі підходи та визначити нові альтернативи-стратегії. У цілому оцінювання створює необхідне підґрунтя для підвищення раціональності та ефективності політики в цілому.

Оцінювання здатне забезпечити аналіз процесу впровадження та результатів державної політики, а також причини відхилення від запланованого. Воно може бути спрямовано в двох напрямах: вимір державної політики щодо цілей, яких вона має досягти, а також з’ясування фактичного впливу цієї політики. Найбільш складним виглядає останній вид оцінювання. І це пов’язано з головним питанням, на яке під час цього має бути дана відповідь: чи принесла державна політика якісь зміни? Наскільки проблема розв’язана завдяки втручанню держави? І як зазначається деякими дослідниками, оцінювання фактичного впливу державної політики на проблеми - це значною мірою питання цінностей [34]. Також варто брати до уваги, що дуже часто впровадження державної політики орієнтоване не на досягнення визначених нею цілей, а на “втечу” від незручних ситуацій, що “наздоганяють”. У будь-якому разі при цьому можна спостерігати певні наслідки.

Важливим у пошуку відповіді на питання “впливу та наслідків державної політики” є з’ясування реакції громадян на те, наскільки така політика дійсно зробила внесок у вирішення суспільно значущих проблем.

Різновидом оцінювання державної політики є громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади, інституалізація якої відбувається у вітчизняній практиці державного управління після ухвалення відповідної постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976 [35]. Вона є складовою механізму демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, дієвості прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв’язання суспільно значущих проблем для їх урахування органами виконавчої влади у своїй роботі. Об’єктом такої експертизи є діяльність певного органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування.

Як бачимо, складовими громадської експертизи є оцінка діяльності та підготовка пропозицій. Логічно постає запитання: що собою представляє діяльність органу влади? Зміст діяльності органу виконавчої влади полягає в організації практичного виконання законів, утілення їх вимог у життя, тобто здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності. При цьому треба брати до уваги, що виконавча влада - це підсистема державної влади, основними функціями якої є забезпечення і ведення безпосереднього управління суспільними процесами, свідомістю і поведінкою людей.

Під час проведення громадської експертизи здійснюється оцінювання діяльності, що передбачає вимірювання результатів порівняно з цілями. Треба пам’ятати, що оцінювання є відмінним від аудиту й інспекції. За визначенням Ж.Кенел, аудит - це незалежна об’єктивна контрольна та консалтингова діяльність, що спрямована на підвищення цінності роботи організації та її вдосконалення [36, с. 29]. У процесі такої діяльності вимірюється діяльність порівняно з вимогами. Аудит реалізації державної політики можна визначити як дослідження того, чи орган влади “робить те, що потрібно” і робить це “в правильний та найдешевший спосіб”.

Інспекція передбачає виявлення та попередження порушень. її зміст полягає в нагляді за правильністю дій і додержанням установлених правил.

Оцінка більшою мірою орієнтована на отримання нових знань про діяльність органу влади, програми та заходи, які він втілює. Вона передбачає глибокий аналіз процесу реалізації і результатів програми, заходів, утілення того чи іншого нормативно-правового акта, рішення органу влади, а також причин відхилення від запланованого. У той же час оцінка відмінна від наукового дослідження. Ця відмінність полягає в спрямованості оцінки на практичне використання її результатів, у необхідності розробки рекомендацій для прийняття рішень.

Іншою складовою громадської експертизи є оцінювання ефективності прийняття та виконання органом виконавчої влади рішень. Під ефективністю розуміється передусім співвідношення отриманих результатів та здійснених для їх отримання витрат. Якщо вигоди від програми, утілення конкретного рішення, що регулює суспільний розвиток, перевищують здійснені при цьому витрати ресурсів, то можна говорити про певну ефективність такої діяльності (політики, програми, рішення тощо). Скажімо, якщо внаслідок витрат з державного бюджету на підтримку дитячих будинків сімейного типу отримано колосальний соціальний ефект (зменшення кількості дітей без батьківського піклування, соціальна адаптація дітей-сиріт тощо), то можемо говорити про ефективність такої урядової програми. У будь-якому разі при вимірюванні ефективності розробляють та застосовують систему критеріїв для оцінювання.

І нарешті третьою складовою громадської експертизи є підготовка пропозицій щодо розв’язання суспільно значущих проблем для їх урахування органами виконавчої влади у своїй роботі. Пропозиції мають бути обґрунтованими та співвідноситися з отриманими результатами оцінювання діяльності. Такі пропозиції мають ураховувати компетенцію того чи іншого органу влади, якому вони спрямовуються.

Отже, громадська експертиза та моніторинг діяльності органів виконавчої влади є складовою механізму демократичного управління державою. Громадськість через власні асоціації, об’єднання таким чином долучається до оцінки результатів упровадження суспільної (державної) політики. Аналізуючи діяльність органів влади, вносячи свої пропозиції інститути громадянського суспільства таким чином сприяють покращенню існуючої суспільної (державної) політики або ініціюють формування, перегляд такої політики.

Крім того, закладені обов’язкові процедури під час проведення громадської експертизи зобов’язують органи виконавчої влади вчиняти певні дії і розглядати пропозиції громадськості за результатами проведеної експертизи. Це надає шанс інститутам громадянського суспільства справляти значний вплив на реалізацію різного роду програм, упровадження заходів тощо. У сучасному світі наслідки суспільної (державної) політики зазвичай є більш складними та важливими незалежно від рівня та сфери її впровадження. Об’єктивне оцінювання надає державним службовцям, посадовим особам місцевого самоврядування більше впевненості під час ухвалення непростих рішень - вони знатимуть, що спрацьовує, а що - ні. Разом з цим якісно проведена громадська експертиза дає змогу вплинути й на раціональне використання публічних фінансів, бюджетних коштів, оскільки громадськість може стороннім оком побачити певні прогалини або упередити порушення.

Громадська експертиза та моніторинг забезпечують зворотний зв’язок у відносинах органів влади та громадськості. Дієвість будь-якої суспільної (державної) політики визначається передусім тим, чи відповідає вона потребам суспільства, чи розв’язує існуючі проблеми саме в інтересах громадян.