Договори в екологічному праві України

§ 1. Загально-правові засади договорів в екологічному праві

Договори в екологічному праві мають різну юридичну природу. Так, сучасне екологічне право України формується під впливом приєднання до значної низки міжнародних договорів у цій галузі. Міжнародно-правові засади договорів в екологічному праві випливають із самої суті міжнародних конвенцій у галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. Так, за різними даними, в екологічній сфері діють понад 2 тисячі багатосторонніх і 3 тисячі двосторонніх міжнародно-правових актів екологічного характеру. Україна ратифікувала значну їх частину, в тому числі й ті, які формують договірні ринкові відносини у цій галузі.

В екологічній сфері достатньо міждержавних угод, стороною яких є Україна. Так, стороною угод може бути Кабінет Міністрів, зокрема, згідно з відповідною угодою між Урядом України та Урядом Республіки Молдова про спільне використання та охорону прикордонних вод від 23 листопада 1994 р. Стороною міждержавних угод може бути Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, яке укладає угоди про співробітництво з відповідними міністерствами: Польщі (1992), Німеччини (1992), Данії (1994), Словаччини (1994), Австрії (1996), Фінляндії (1996), Іспанії (1997), США (1997), Великобританії та Північної Ірландії (1997), Італії (1998), Франції (1998), Вірменії (1999), Болгарії (2003), Монголії (2004), Сирії (2005), Швеції (2008).

Нормативно-правове регулювання договорів в екологічному праві на національному рівні визначено передусім Конституцією України, в якій, як вже зазначалося, зафіксовано публічно-правовий характер суспільного договору про режим використання природних ресурсів, які можуть перебувати на титулі права власності та права природокористування (статті 13, 14), обов’язок кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані їм збитки (ст. 66), взяті державою зобов’язання забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території держави, долати наслідки Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, зберігати генофонд Українського народу (ст. 16).

Слід враховувати також положення ст. 9 Основного Закону, в якій зафіксовано чинність міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України та які стають частиною національного законодавства. З урахуванням такого національне екологічне законодавство включає в себе значну кількість міжнародних конвенцій у сфері охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, які ратифіковані Україною, що характеризує його як сучасне та прогресивне законодавство. Більшість таких конвенцій враховують засади Концепції сталого розвитку та впроваджують договірні новаційні підходи усього людства до питань необхідності збереження природи як умови і місця свого існування.

Правові засади договорів визначені основним екологічним законом - Законом України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища», де вже в Преамбулі окреслено засади публічно-правового договору та зазначено, що охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини - невід’ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України. З цією метою Україна здійснює на своїй території екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захисту життя і здоров’я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів. Цей Закон визначив правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Договірними засадами характеризуються принципи охорони навколишнього природного середовища (ст. 3), такі, наприклад, як: обов’язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей; запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; науково обґрунтоване нормування впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище; платності спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності, компенсація шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища; вирішення проблем охорони навколишнього природного середовища на основі широкого міжнародного співробітництва.

Стаття 4 цього Закону визначає правові засади права власності на природні ресурси та умови його реалізації, підтверджує повноваження публічних органів щодо реалізації окремих повноважень права власності народу України на природні ресурси. Інші повноваження цих органів визначені в розділах 3 та 4, в тому числі й такі, що сприяють укладанню договорів у галузі екології.

Безпосередньо договірні засади у цій галузі зафіксовані в ст. 38 Закону, в якій передбачено можливість надання громадянам, підприємствам, установам та організаціям природних ресурсів у володіння, користування або оренду на підставі спеціальних дозволів. В ст. 40 закріплені обов’язкові екологічні вимоги, яких мають додержуватися громадяни, підприємства, установи та організації при використанні природних ресурсів, а в розділі 9 - заходи щодо забезпечення екологічної безпеки, які мають обов’язково здійснюватися у процесі використання природних ресурсів та реалізації господарської діяльності, здатної впливати на стан навколишнього природного середовища.

Крім цього, договірні засади визначаються розділом 8 Закону, який розкриває зміст економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища, деталізує принцип платності використання природних ресурсів та забруднення навколишнього природного середовища, закріплює засади укладання окремих договорів у цій галузі, зокрема, екологічного страхування та екологічного аудиту (ст. 49), застави природних ресурсів, договорів на виконання природоохоронних заходів за рахунок коштів державного бюджету, місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ, організацій та громадян, коштів фондів охорони навколишнього природного середовища (ст. 42, 48).

Отже, зазначений Закон встановлює як імперативні, так і диспозитивні норми, якими регулюються відносини в галузі використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки, в тому числі договірні. З метою реалізації його положень прийнято окремі закони, які врегульовують питання укладання та здійснення договорів на виконання робіт (послуг), зокрема, щодо проведення екологічної експертизи та екологічного аудиту - Закони України від 9 лютого 1995 р. «Про екологічну експертизу», від 24 червня 2004 р. «Про екологічний аудит», «Про підтвердження відповідності» (2000) , щодо здійснення екологічного страхування - Закон України від 7 березня 1996 р. «Про страхування», а також Закони України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» (2005), «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (2000), «Про здійснення державних закупівель» (2010) та ін., які розкривають механізми укладення інших договорів.

Закон України від 21 грудня 2010 р. «Про Основні засади (стратегію) державної політики України на період до 2020 року» (далі - Стратегія), керуючись низкою принципів, таких як міжсекторальне партнерство та залучення заінтересованих сторін до вирішення екологічних проблем, запобігання надзвичайним ситуаціям природного і техногенного характеру, забезпечення екологічної рівноваги, відповідальності нинішнього покоління за збереження довкілля на благо прийдешніх поколінь, невідворотності відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, пріоритетності вимоги «забруднювач навколишнього природного середовища та користувач природних ресурсів платять повну ціну» та інших, також запроваджує відповідну систему договірного регулювання екологічних відносин, зокрема, пов’язаних із виконанням національного плану заходів щодо реалізації в Україні міжнародних конвенцій та адаптації до директив Європейського Союзу, в тому числі тих, що стосуються охорони клімату, біологічного різноманіття, екологічної мережі, поводження з відходами та генетично зміненими організмами, ресурсозбереження та збільшення обсягу використання відновлювальних і альтернативних джерел енергії.

Серед основних інструментів реалізації національної екологічної політики цей Закон прямо визначає міжсекторальне партнерство та залучення заінтересованих сторін, оцінку впливу стратегій, програм, планів на стан навколишнього природного середовища, удосконалення дозвільної системи в цій сфері, екологічну експертизу та оцінку впливу об’єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, екологічний аудит, екологічне страхування, економічні та фінансові механізми, міжнародне співробітництво у цій галузі тощо (розділ 4).

Так, міжсекторальне партнерство та залучення заінтересованих сторін у сферу екології може бути реалізовано на засадах Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, Закону України від 1 липня 2010 р. «Про державно-приватне партнерство». Зокрема, цей Закон визначає організаційно-правові засади взаємодії державних партнерів з приватними партнерами та основні принципи державно-приватного партнерства на договірній основі. Сферами застосування державно-приватного партнерства визначаються: пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування; збір, очищення та розподілення води; туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем; оброблення відходів тощо, що є сферами екологічного характеру.

Удосконалення дозвільної системи у цій сфері за Стратегією має спрямовуватися на регулювання природокористування шляхом встановлення науково обґрунтованих обмежень на використання природних ресурсів та забруднення навколишнього природного середовища, вдосконалення наукового забезпечення встановлення лімітів на використання природних ресурсів та граничнодопустимих рівнів забруднення навколишнього природного середовища.

Забезпечення ефективного проведення екологічної експертизи за Стратегією є важливим пріоритетом у природоохоронній діяльності і потребує поліпшення фінансової підтримки, тобто підтверджується договірний характер виконання еколого-експертних робіт.

Надзвичайно важливим визнано створення ринку послуг екологічного страхування та заснування страхових компаній, здатних забезпечити надійний механізм страхування.

Забезпечення стабільного фінансування природоохоронної діяльності, вдосконалення економічних інструментів визначено основними передумовами реалізації екологічної політики, у зв’язку з чим передбачено створити сприятливий податковий, кредитний та інвестиційний клімат для залучення коштів міжнародних донорів та приватного капіталу в природоохоронну діяльність, створення суб’єктами господарювання систем екологічного управління, впровадження більш чистого виробництва, технологій ресурсо- та енергозбереження. З цією метою пропонується здійснити низку заходів, в тому числі стимулювання розвитку екологічного підприємництва, зокрема виробництво продукції, виконання робіт і надання послуг природоохоронного призначення.

Договірні правові засади можуть визначатися також положеннями Законів України, якими затверджені загальнодержавні програми в галузі екології. Так, Законом України від 21 квітня 2011 р. «Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року» визначено, що проблеми у цій сфері потребують зваженого системного підходу, оптимальним варіантом якого є збалансоване використання ресурсів держави і приватного бізнесу та запровадження інноваційно-інвестиційного механізму надрокористування. Законом України від 17 вересня 2008 р. «Про Загальнодержавну цільову екологічну програму поводження з радіоактивними відходами» передбачені основні напрями діяльності в цій сфері, шляхи реалізації програмних заходів та періодичність їх виконання, орієнтовні кошти фінансування таких заходів, державні замовники виконання програмних заходів та їх виконавці. Аналогічно викладені договірні засади виконання програмних заходів у Законі України від 3 березня 2005 р. «Про Загальнодержавну програму “Питна вода України на 2006-2020 роки”». На таких самих засадах реалізуються міждержавні, регіональні, місцеві програми, плани реалізації екологічних заходів підприємств, установ, організацій.

Отже, в нормативно-правових актах найвищої юридичної сили чітко окреслюються принципи та вимоги щодо реалізації суспільного договору в галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, а також визначаються правові засади щодо регулювання окремих видів договорів у цій сфері. Правові норми, які визначають такі засади, об’єктивно входять у всі складові частини системи екологічного права:

а) в його загальній частині такі норми визначають екологічні права та обов’язки громадян та інших суб’єктів екологічних правовідносин; такі норми дозволяють більш ефективно реалізувати право власності на природні ресурси та право природокористування; за допомогою таких норм удосконалюється механізм реалізації державної екологічної політики у формі управління і контролю в цій галузі; такі норми впливають на економіко-правовий механізм у галузі екології; такі норми формують чіткі механізми застосування заходів юридичної відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства;

б) в особливій частині екологічного права норми про еколого-правові договори дозволяють забезпечити визначений законодавством правовий режим використання, відтворення та охорони природних ресурсів, комплексів і ландшафтів, а також режим експлуатації екологічно-небезпечних об’єктів;

в) в спеціальній частині норми про екологічні договори визначають засади міжнародного екологічного права та екологічного права інших країн.

Відповідно до системи еколого-правових договірних відносин нормативно-правове їх регулювання можна поділити на природо-ресурсне, природоохоронне та антропоохоронне. Розглянемо таке регулювання шляхом аналізу їх спеціально-правових засад.