Договори в екологічному праві України

§ 1. Поняття умов та підстав виникнення правовідносин із реалізації еколого-правових договорів та їх види

Загальновідомо, що договори реалізуються в межах певних суспільних відносин. Тому особливий науково-практичний інтерес представляє питання про підстави виникнення еколого-правових договірних відносин, що пов’язують з порядком укладання, зміни та розірвання екологічних договорів. Як відомо, самі договори можуть бути підставою виникнення правовідношення. В той же час для екологічної сфери важливим є питання умов виникнення відповідних договірних правовідносин, які є юридичними факторами, без яких неможливо або складно укласти договори в цій сфері, та фактично відображає імперативну сутність правових норм про договори в екологічному праві.

Традиційно в теорії права виділяють два види передумов виникнення правовідносин: а) матеріальні (загальні) та б) юридичні (спеціальні). Так, матеріальними (загальними) умовами виникнення еколого-правових договірних відносин у вузькому значенні можуть виступати певні інтереси або блага, що можуть зв’язувати суб’єктів права як учасників правовідносин. Зокрема, інтересами тут можуть виступати забезпечення потреб усього суспільства і держави, а також окремих осіб у природних ресурсах та у їх властивостях (товарно-економічних, енергетичних, технічних, технологічних тощо). Відповідно благами можуть виступати навколишнє природне середовище як елемент найвищої цінності - життя і здоров’я людей, як сукупність природних, природно-соціальних умов і процесів, природних комплексів і ландшафтів, з їх властивостями забезпечувати екологічні, оздоровчі, рекреаційні, туристичні, культурні, науково-освітні та інші важливі соціальні потреби.

Юридичними (спеціальними) передумовами виникнення еколого-правових договірних правовідносин можуть бути: а) норми екологічного та інших галузей права, які спрямовані на їх регулювання;

б) еколого-правова суб’єктність (праводієздатність) суб’єктів цих правовідносин; в) юридичний факт (може бути як умовою виникнення правовідносин, так і їх структурним елементом).

Аналіз наукових підходів до питань умов виникнення еколого-правових договірних відносин дозволяє назвати такими умовами положення законодавчих, програмних та інших актів, в яких визначаються юридичні можливості суб’єктів укладати будь-які угоди в сфері використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. У попередній темі вже досліджувалися нормативно-правові засади договорів в екологічному праві. В нормах цих правових актів визначено: хто може бути по закону суб’єктом договорів в екологічному праві; на яких умовах ці особи можуть вступати у правовідношення один з іншим; на яких умовах вони можуть використовувати природні ресурси чи здійснювати певні види господарювання у цій сфері; який правовий режим природних ресурсів чи видів господарювання при цьому має бути забезпечено та інше.

Так, наприклад, згідно із Загальнодержавною цільовою екологічною програмою поводження з радіоактивними відходами, затвердженою Законом України від 17 вересня 2008 р. (Додаток 1, Паспорт вищеназваної Програми), чітко визначено державного замовника виконання заходів, передбачених Програмою - МНС України. Виконавцями заходів, передбачених у Програмі, названі підприємства, установи і організації. Програмою визначені можливі строки виконання програмних заходів (2008-2017 pp.), прогнозний обсяг джерел їх фінансування (близько 5 247,5 млн грн) (Додаток 2), а також конкретні задачі і заходи з виконання Програми, з розбивкою по періодах і обсягах фінансування. Отже, такі положення можуть виступати умовами виникнення договірних відносин у сфері поводження з радіоактивними відходами, а підставою виникнення таких відносин буде конкретна угода між МНС України та конкретними підприємствами на виконання договорів, наприклад, договору пошукових робіт на проектування, договору підряду на будівництво, договорів на проведення різних експертиз щодо введення в дію, договору оренди на експлуатацію комплексу «Вектор».

Тому в літературі в якості умов укладення договорів називаються державно-правовий, адміністративний або програмний (плановий) акт, державне замовлення, ліцензії (дозволи) та волевиявлення зацікавлених у встановленні договірних зв’язків підприємств, установ, організацій та інших суб’єктів господарської діяльності. Наприклад, законодавче положення про те, що у рамках здійснення державно-приватного партнерства можуть укладатися договори про концесію, спільну діяльність, розподіл продукції та інші договори (ст. 5 Закону України від 1 липня 2010 р. «Про державно-приватне партнерство»), є фактичною умовою для прийняття рішення державним органом про здійснення державно-приватного партнерства в екологічній сфері та визначення договору, в межах якого ефективно будуть досягнуті суспільні та приватні цілі та потреби (ст. 10-13 цього ж Закону).

Однією з умов виникнення еколого-правових договірних відносин виступає положення законодавства про обов’язкове проведення аукціонів (торгів, тендерів, конкурсів) з продажу дозволів на спеціальне використання природних ресурсів чи на виявлення осіб, здатних найбільш ефективно виконати програмне (планове) або державне замовлення (ст. 16 Кодексу України про надра, ст. 6, 7 Закону України від 14 вересня 1999 р. «Про угоди про розподіл продукції», ст.ст 6-8 Закону України від 16 липня 1999 р. «Про концесії», ст. 14-16 Закону України «Про державно-приватне партнерство» тощо). Наприклад, постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2011 р. № 384 затверджено відповідно Порядок проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо об’єктів державної, комунальної власності та об’єктів, які належать Автономній Республіці Крим. А постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 594 затверджено Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, де організатором аукціону визначено Держгеонадра України за участю аукціонного комітету, склад якого ним же і формується. Аукціоном тут визначено спосіб продажу дозволів шляхом проведення торгів. За наслідками аукціону укладаються договори купівлі-продажу дозволу - це укладені між організатором і переможцем аукціону договори, за якими організатори аукціону надають дозволи його переможцю, а переможець сплачує організаторові аукціону погоджену під час торгів ціну дозволу.

Особливими умовами виникнення договірних відносин в екологічному праві доцільно визначити порядки надання спеціальних дозволів на користування природними ресурсами та на здійснення екологічно небезпечних видів діяльності. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» передбачено, що Держгеонадра з метою раціонального і ефективного використання надр під час надання дозволу установлює особливі умови використання надр, які оформлюються спеціальною угодою, яка в свою чергу є невід’ємною частиною дозволу та Програми робіт з виконання таких особливих умов використання надр. Така угода укладається між Держгеонадра та надрокористувачем (п. 10 Порядку).

Доцільно зазначити, що відповідно до Закону України від 19 травня 2011 р. «Про Перелік документів дозвільного характеру» документами дозвільного характеру визнаються ряд документів, які за характером є результатом виконання функцій управління в галузі екології: організації здійснення екологічної та інших видів експертиз; погодження питань природокористування у межах розподілу та перерозподілу природних ресурсів; прийняття рішень щодо запровадження окремих видів екологічно небезпечної діяльності на підставі видачі дозволів, позитивних висновків державної екологічної експертизи; видачі свідоцтв, сертифікатів, актів тощо.

Отже, першому виду передумов виникнення еколого-правових договірних відносин відповідає їх матеріальний зміст, тобто: реальні дії, які повинні виконати конкретні суб’єкти для набуття та здійснення суб’єктивних юридичних прав і суб’єктивних юридичних обов’язків; фактично поведінка (дія чи бездіяльність), яку правомочний може, а правозобов’язаний повинен здійснити. Другому - юридичний зміст, тобто фактична реалізація суб’єктивного юридичного права, повноваження, суб’єктивного юридичного обов’язку, юридичної відповідальності.

Так, згідно з Положенням про порядок організації та проведення міжнародних конкурсів (тендерів) на укладання контрактів на користування надрами (далі - Положення), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1998 р. № 841, визначено мету проведення таких тендерів - це залучення коштів іноземних та вітчизняних інвесторів для забезпечення ефективного та раціонального використання надр із застосуванням новітніх технологій і обладнання, створення вигідних для держави умов укладання контрактів на користування надрами з подальшим оформленням та одержанням спеціальних дозволів на користування надрами (п. 2).

Залежно від способу проведення тендери можуть бути відкритими, в яких можуть брати участь претенденти всіх форм власності, та, відповідно, закритими, в яких можуть брати участь претенденти тільки на офіційне запрошення замовника і які проводяться у разі виконання робіт особливої складності, що можуть бути виконані обмеженим колом користувачів надр, а також у разі проведення робіт на об’єктах закритого типу (п. 5).

У Положенні встановлені вимоги до претендентів на участь у таких тендерах - це як вітчизняні, так і іноземні юридичні і фізичні особи, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технологічні та економічні можливості для користування надрами. Відповідність претендента цим вимогам визначається тендерним комітетом за оцінкою поданого ним пакету документів. Так само в Положенні визначено, що може бути об’єктом тендеру, хто може виступати замовником тендеру, склад тендерного комітету та порядок його формування, умови тендеру, порядок його проведення, вимоги до тендерної документації, порядок фінансування тендеру, визначення переможця тендеру, порядок оформлення контракту, порядок вирішення можливих спорів, типові умови контракту на користування надрами.

Тому фактичними юридичними підставами виникнення еколого- правових договірних відносин доцільно визначити складний юридичний склад, що включає в себе цілу низку юридично значимих дій: 1) звернення конкретного суб’єкта-природокористувача до державного органу на предмет одержання дозволу на спеціальне використання природного ресурсу чи на здійснення екологічно небезпечної діяльності; 2) проведення аукціону (конкурсу, тендеру) з визначення найбільш ефективного користувача природного ресурсу чи виконавця певного виду природоохоронних чи інших робіт (послуг); 3) укладання договору (контракту); 4) видача (продаж) спеціального дозволу; 5) державна реєстрація дозволу на користування природними ресурсами чи на виконання певних робіт (послуг), а також договору (контракту) та їх видача - по одному екземпляру - природокористу- вачу і органу державної влади (для зберігання).

Зокрема, згідно з Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 615, дозволи надає Держгеонадра переможцям аукціонів з їх продажу. Дозволи надаються тільки на один із видів використання надр, визначених в ст. 14 Кодексу України про надра. Для отримання дозволів згідно з підпунктами 1-15 пункту 8 заявники подають у Держгеонадра в установленому порядку заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Документи розглядаються тільки за умови їх комплексності. Документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові. Надання надр у користування погоджується заявником з відповідними органами місцевого самоврядування, Мінприроди, Держгірпромнаглядом. Держгеонадра з метою раціонального і ефективного використання надр під час надання дозволу може встановлювати особливі умови користування надрами. За саме надання дозволу справляється збір відповідного розміру (додаток 2). Про надання дозволу Держгеонадра видає наказ та надає дозвіл користувачу надр (типова форма спеціального дозволу на користування надрами визначена у додатку 3 Порядку) з одночасною постановкою такого дозволу на державний облік.

Інколи законодавець встановлює особливі вимоги відносно одержання спеціального дозволу, наприклад, для поводження з небезпечними речовинами, коли для видачі такого дозволу необхідно подати документи про проведення на договірних засадах державної чи громадської екологічної експертизи проектів об’єктів поводження з небезпечними речовинами, декларації безпеки, плани локалізації і ліквідації можливих аварій і катастроф на таких об’єктах, договір страхування ризику виникнення шкоди для навколишнього природного середовища (Закон України від 18 січня 2001 р. «Про об’єкти підвищеної небезпеки»).

Питання зміни та припинення еколого-договірних правовідносин також визначаються у законодавстві. Наприклад, у п. 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами передбачені умови зміни та припинення права на користування надрами. Це виникнення потреби у закінченні використання надр, закінчення строку дії дозволу, порушення умов користування надрами. Продовження строку дії дозволу можливе, але не більше двох разів, а також у межах строку дії договору оренди (концесії) цілісного майнового комплексу. Можливе також переоформлення дозволу (п. 16), підставами якого визначено: зміна найменування юридичної особи (надрокористувача), зміна прізвища, імені та по батькові фізичної особи - підприємця (надрокористувача); зміна місцезнаходження юридичної особи (надрокористувача) або місця проживання фізичної особи - підприємця (надрокористувача). Можливе також внесення змін до дозволу у разі: правонаступництва юридичної особи (надрокористувача) у результаті реорганізації; зміни особливих умов та інших умов, визначених у дозволі; зменшення площі ділянки надр за ініціативою надрокористувача або відповідних контролюючих органів; виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів та ін. (п. 17). Так само в межах перезатверджених дозволів можуть змінюватися умови угод про порядок користування надрами.

Отже, умовами та підставами еколого-правових договірних відносин можна визначити передбачені нормами права та законодавства обставини, а також фактично здійснювані дії (бездіяльність), з якими виникають, при укладанні договорів, сукупність прав та обов’язків суб’єктів екологічних правовідносин, органів державної влади, місцевого самоврядування та фізичних або юридичних осіб-підприємців відносно дотримання визначеного правового режиму використання природних ресурсів, що належать Українському народу, режиму охорони навколишнього природного середовища як найвищого соціального блага від впливів небезпечних об’єктів та видів діяльності, а також забезпечення при цьому екологічної безпеки громадян.