Договори в екологічному праві України

§ 1. Поняття організаційно-правових гарантій належного укладання та виконання еколого-правових відносин

Одним із питань, яке стає актуальним як у теорії, так і практиці правозастосування, є організація укладання та виконання договорів, в тому числі й в екологічному праві. Зважаючи, що договори є здебільшого категорією цивільного, або господарського права, в межах реалізації еколого-правових договірних відносин розглядаються переважно публічно-правові аспекти цього диспозитивного методу регулювання. При цьому еколого-правова наука враховує положення сучасної господарсько-правової теорії, яка досліджує питання правового забезпечення державного регулювання економіки, господарського керівництва екологічним підприємством, державно-приватного партнерства (в тому числі у галузі використання природних ресурсів), спеціалізації в регулюванні господарських, особливо публічних, договірних відносин. Це обумовлено, зокрема, посиленням публічних засад у правовому забезпеченні економіки, тенденціями щодо впровадження екологічного підприємства як виду інвестиційної та інноваційної діяльності суб’єктів господарювання з виконання робіт і надання послуг спеціального (природоохоронного) призначення, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки, раціональне використання природних ресурсів, підвищення рівня охорони навколишнього природного середовища з метою отримання прибутку, законодавчого визначення мети, принципів, функцій, об’єктів та інших ознак державно-приватного партнерства, прагненням розробити концептуально-цілісну нормативну основу договорів публічно-правової спрямованості тощо.

Тому актуальним є науковий аналіз положень еколого-правової науки та законодавства щодо розширення сфер правових зв’язків між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами, діяльність яких реалізується в галузі використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки на договірних умовах. Особливо з огляду на те, що такі зв’язки, з одного боку, вказують на можливість реалізації повноважень цих осіб у зазначеній сфері на умовах договорів, з іншого - визначають існуючу систему державних органів та їх повноваження як гарантії реалізації прав суб’єктів господарювання в сучасних умовах розвитку суспільства. З цих міркувань в еколого-правовій літературі справедливо порушується питання про організаційні та правові упущення при формуванні функцій національного рівня управління в сфері екології та про відповідальність держави за невиконання своїх конституційних і законодавчих обов’язків в галузі екологічної політики.

Доцільність аналізу аспектів організаційно-правових засобів забезпечення укладання та реалізації договорів в екологічному праві обумовлена Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики на період до 2020 року, затвердженими Законом України від 21 грудня 2010 р. № 2818-VI (далі - Стратегія). Зокрема, такі зв’язки відповідають меті національної екологічної політики, особливо щодо інтеграції екологічної політики до соціально-економічного розвитку України для гарантування екологічно безпечного природного середовища для життя і здоров’я населення, впровадження екологічно збалансованої системи природокористування та збереження природних екосистем (абз. 1 р. 2 Стратегії), а також окремим принципам Стратегії, таким як: посилення ролі екологічного управління в системі державного управління України з метою досягнення рівності трьох складових розвитку (економічної, екологічної, соціальної), яка зумовлює орієнтування на пріоритети сталого розвитку; міжсекторальне партнерство та залучення зацікавлених сторін; участь громадськості та суб’єктів господарювання у формуванні та реалізації екологічної політики, а також врахування їхніх пропозицій при вдосконаленні природоохоронного законодавства тощо.

Реалізувати зазначені мету та принципи можливо за допомогою виконанання стратегічних цілей та завдань державної екологічної політики. Так, удосконалення системи інтегрованого екологічного управління (ціль 4) можливе шляхом: інституційної розбудови і посиленням ефективності державного управління в природоохоронній галузі; впровадженням систем екологічного управління та підготовкою державних цільових програм з екологізації окремих галузей національної економіки, що передбачають технічне переоснащення, впровадження енергоефективних і ресурсозберігаючих технологій, маловідходних, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів; розробленням і впровадженням до 2015 року системи стимулів для суб’єктів господарювання, що впроваджують систему екологічного управління, принципи корпоративної соціальної відповідальності, застосовують екологічний аудит, сертифікацію виробництва продукції, її якості згідно з міжнародними природоохоронними стандартами, покращують екологічні характеристики продукції відповідно до встановлених міжнародних екологічних стандартів тощо, що в більшості реалізується шляхом укладання відповідних договорів.

Аналогічно вищезазначена ціль має враховувати забезпечення екологічно збалансованого природокористування (ціль 6), завданням якого є технічне переоснащення виробництва на основі впровадження інноваційних проектів, енергоефективних і ресурсозберігаючих технологій, маловідходних, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів до 2020 року.

Беззаперечно, що реалізувати такі цілі національної екологічної політики можливо шляхом здійснення основних інструментів цієї політики, в тому числі: удосконаленням дозвільної системи у сфері охорони навколишнього природного середовища; екологічною експертизою та оцінкою впливу об’єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища; екологічним аудитом, системою екологічного управління, екологічним маркуванням, екологічним страхуванням, технічним регулюванням, стандартизацією та обліком у сфері охорони навколишнього природного середовища, природокористування та забезпечення екологічної безпеки, економічними та фінансовими механізмами та іншим, що на практиці може здійснюватися за допомогою укладання окремих договорів у цій галузі: договорів на використання природних ресурсів і комплексів, договорів на здійснення природоохоронних заходів, договорів на виконання робіт, надання послуг у галузі забезпечення екологічної безпеки.

Отже, нагальним є визначення місця організаційно-правових засобів у механізмі правового регулювання екологічних правовідносин взагалі та їх вплив на регулювання еколого-правових договірних відносин зокрема. Традиційно організаційно-правові засоби в зазначеній галузі розглядаються у контексті таких понять, як «система державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища», «система управління в галузі екології (тектоекології»), «система управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища» тощо, вченими Ю. С. Шемшученком, В. І. Андрейцевим, Н. Р. Малишевою, А. П. Гетьманом та ін.. При цьому береться до уваги, що система такого управління, його мета і завдання визначені концептуально Законом України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища».

Як видно, положення Стратегії дещо розширюють поняття такого управління, коло органів управління в цій галузі, передусім, закріпленням таких категорій, як «екологічне управління», «система [и] екологічного управління». Слід звернути увагу, що такі категорії вже набули легітимного значення. Так, ст. 1 Закону України від 17 травня 2001 p. № 2406-ІІІ «Про підтвердження відповідності» закріплює поняття системи екологічного управління, під яким розуміється сукупність організаційної структури, діяльності та відповідних ресурсів і методів для формування, здійснення, аналізу і актуалізації екологічної політики. Впровадження цього поняття дає переваги передусім виробничому управлінню, тобто підприємствам, установам та організаціям, особливо щодо: цілеспрямованого зменшення обсягів матеріальних та енергетичних ресурсів, що споживаються, відходів виробництва

і, відповідно, розмірів платежів за них; зменшення захворювань та впливу на генофонд; зменшення ризику відповідальності за забруднення довкілля; формування довіри населення до таких підприємств; врегулювання відносин з громадськістю, місцевою владою та підвищення іміджу підприємства; залучення інвестицій; отримання переваг над конкурентами під час участі у конкурсах і тендерах; підвищення авторитету серед кредитних організацій.

Відповідно до вимог Міжнародної організації зі стандартизації ISO в Україні були введені в дію національні стандарти, зокрема, ДСТУ ISO 14001:2006. Системи екологічного керування. Вимоги та настанови щодо застосування, ДСТУ ISO 14004:2006. Системи екологічного управління. Загальні настанови щодо принципів, систем та засобів забезпечення. Так, системи екологічного керування є інструментом, який дає можливість організації: визначити екологічні аспекти її діяльності, продукції чи послуг; оцінити їх вплив на довкілля; розробити та впровадити дії із запобігання забрудненню; встановити контроль за впливом та застосовувати коригувальні заходи; визначити застосовні екологічні законодавчі та нормативні вимоги; забезпечити діяльність у відповідності до екологічного законодавства України; визначити та досягти екологічних цілей; поліпшувати екологічні характеристики; збалансувати та інтегрувати економічні та екологічні інтереси; своєчасно адаптуватися до умов, що постійно змінюються. В літературі екологічне керування ототожнюють з екологічним менеджментом та визначають як функцію екологічного управління, що спрямована на забезпечення гармонізації діяльності та розвитку господарських та інших об’єктів із еколого-правовими вимогами і реалізується на об’єктовому рівні в будь-якій галузі господарювання.

Отже, екологічне управління в сучасних умовах доцільно розглядати як узагальнену, комплексну категорію, яка означає, по-перше, певний вид діяльності органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадських органів та організацій, а також підприємств, установ та організацій; по-друге, це діяльність у галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, в межах якої можуть реалізовуватися різні види господарювання та досягатися певні цілі; по-третє, така діяльність реалізується у сфері публічних екологічних відносин; по-четверте, така діяльність врегульована цілою системою правових норм екологічного та іншого законодавства; по-п’яте, така діяльність має чітко визначену управлінську (адміністративно-правову, переважно державно-владну) спрямованість; в межах такої діяльності реалізується, з одного боку, державна екологічна політика, з іншого, - забезпечуються потреби та інтереси приватних осіб, територіальних громад та окремих громадян.

Саме в сучасній інтерпретації поняття екологічного управління слід говорити про ті організаційно-правові засоби забезпечення належного укладання та реалізації еколого-правових договорів. Цих питань побічно торкалися такі вчені, як А. К. Соколова, JI. М. Мороз, М. М. Бринчук, О. Ф. Суров, М. О. Геталова, Д. В. Хаустов та інші, які досліджували питання договорів у галузі використання природних ресурсів.

Посилення ролі і значимості організаційно-правових засобів реалізації еколого-правових договорів підтверджується прийняттям Закону України від 1 липня 2010 р. № 2404-VI «Про державно-приватне партнерство», яким державно-приватне партнерство визначено як співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами - підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами. За своїми юридичними ознаками державно-приватне партнерство включає: забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера; довготривалість відносин (від 5 до 50 років); передачу приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення державно-приватного партнерства; внесення приватним партнером інвестицій в об’єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством (ст. 1).

Серед сфер застосування державно-приватного партнерства чітко окреслюються сфери використання природних ресурсів (пошук, розвідка корисних копалин та їх видобування), охорони навколишнього природного середовища (збір, очищення та розподілення води; туризм, рекреація, культура і спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем), забезпечення екологічної безпеки (оброблення відходів). Закон передбачає можливість застосування й інших сфер діяльності. Важливим положенням є те, що державно-приватне партнерство застосовується з урахуванням особливостей правового режиму щодо окремих об’єктів та окремих видів діяльності, встановлених законом (ст. 4 вищезазначеного Закону). Це означає, що при застосуванні державно-приватного партнерства у сфері екології мають бути дотримані порядки надання природних ресурсів у користування та власне правовий режим використання та охорони таких ресурсів, а також режим забезпечення екологічної безпеки при здійсненні тих видів господарювання, які за юридичними ознаками віднесено до категорії екологічно небезпечних (поводження з небезпечними речовинами, агрохімікатами, відходами тощо).

Важливо, що законодавчо визначені функції, які виконуються при здійсненні державно-приватного партнерства, цілком «вписуються» у сферу охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки та природокористування, це: проектування, фінансування, будівництво, відновлення (реконструкція, модернізація), експлуатація, пошук, обслуговування, а також інші функції, пов’язані з виконанням договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства (ч. З ст. 4). Такими функціями можуть бути, наприклад, еколого-дозвільна, еколого-експертна, еколого-аудиторська, еколого-інформаційна, екологічно проектно-вишукувальна тощо.

Отже, організаційно-правові засоби належного укладання та виконання договорів в екологічному праві пов’язані з питанням законодавчої чіткості найменування сторін в еколого-правових договорах, особливо органів публічної влади, їх повноважень щодо укладання екологічних договорів, законодавчо визначених видів договорів в сфері екології, визначених порядків їх укладання, фінансування, контролю за їх виконанням та здійснення інших важливих функцій з цих питань.