Договори в екологічному праві України

§ 2. Система органів, уповноважених організовувати належне укладання та виконання еколого-правових договорів

Органи, уповноважені на здійснення організаційних щодо укладання еколого-правових договорів, чітко визначаються законами. Такими органами є: Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, Міжвідомчі комісії з організації укладання та виконання окремих угод, Міністерство екології і природних ресурсів України, Державне агентство екологічних інвестицій України, інші міністерства та відомства, їх територіальні органи, державні адміністрації, тендерні комітети, а також органи місцевого самоврядування - Ради, виконавчі комітети сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та метою діяльності яких є реалізація екологічного законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Наприклад, ст. 5 Закону України від 14 вересня 1999 p. № 842-XIV «Про угоди про розподіл продукції» однією із сторін угод про розподіл продукції прямо визначає державу в особі Кабінету Міністрів України. Проте на Кабінет Міністрів України при цьому покладаються організаційно-правові повноваження, такі як: затвердження положення про Міжвідомчу комісію як постійно діючий урядовий орган з цих питань (ст. 5); затвердження Переліку ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть надаватися у користування на умовах угод про розподіл продукції (ст. 6); прийняття рішення про проведення конкурсу на укладення угоди про розподіл продукції; визначення порядку та розміру плати за участь у конкурсі на укладення угоди про розподіл продукції; визначення порядку реєстрації заяв інвесторів на участь у конкурсі на укладення угоди про розподіл продукції; визначення переможця конкурсу; укладання угоди про розподіл продукції (ст. 7 Закону); затвердження порядку реєстрації першого та остаточного варіантів проекту угоди про розподіл продукції (п. 6 ст. 11 Закону) тощо.

Важливим організаційно-правовим засобом забезпечення укладання та реалізації еколого-правових договорів є розробка та затвердження Кабінетом Міністрів України форм Типових договорів, наприклад, Типового концесійного договору (постанова від 12 квітня 2000 р. № 643), Типового договору оренди землі (постанова від 3 березня 2003 р. № 220) тощо.

Кабінет Міністрів України уповноважений утворювати допоміжні підрозділи в сфері організації укладення та виконання еколого-правових договорів. Так, постановою від 16 березня 2000 р. № 509, зі змінами від 11 травня 2011 р. № 484, затверджено Положення про Міжвідомчу комісію з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції (далі - Комісія) як постійно діючий орган Кабінету Міністрів України, постановою від 12 липня 2000 р. № 1119 утворено Міжвідомчу комісію з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції, а постановою від 14 квітня 2010 р. № 314 перезатверджено її склад.

Комісія відповідно до покладених на неї завдань: забезпечує і координує роботи з підготовки та узгодження проектів угод про розподіл продукції (далі - угоди); організує виконання угод; здійснює контроль за їх виконанням; подає разом з відповідним центральним органом виконавчої влади Кабінету Міністрів України пропозиції про затвердження Переліку ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть надаватися у користування на умовах, визначених угодами про розподіл продукції; розглядає звернення інвесторів з пропозиціями про включення певної ділянки надр до зазначеного Переліку; публікує Перелік в офіційних друкованих виданнях України та іноземних засобах масової інформації; організує проведення конкурсів на укладення угод; реєструє заяви інвесторів щодо участі у зазначених конкурсах, розглядає матеріали, подані їх учасниками, готує і подає Кабінетові Міністрів України пропозиції про визначення переможців конкурсів; організує проведення експертизи проектів угод щодо їх відповідності вимогам до укладення таких угод; погоджує проекти угод з органами місцевого самоврядування, на території якого розташована ділянка надр, що відповідно до угоди передається у користування; розробляє в окремих випадках за рішенням Кабінету Міністрів України проекти угод та організовує їх переклад англійською мовою, якщо однією із сторін угод є іноземний інвестор; розглядає проекти угод та подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо їх укладення; здійснює державну реєстрацію проектів угод; надає інвесторам висновки, зауваження, результати проведених експертиз або нову редакцію угод; перевіряє повноваження представників інвесторів на підписання угод; розробляє пропозиції щодо продовження чи дострокового припинення дії угод, а також договорів передачі прав та обов’язків за угодами з особами, які беруть на себе такі права та обов’язки; здійснює контроль за виконанням угод та розглядає хід їх виконання не рідше одного разу на квартал на засіданнях Комісії, розробляє відповідні пропозиції та подає їх Кабінетові Міністрів України.

У своїй роботі Комісія взаємодіє з міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, виробничими та науковими організаціями, інвесторами. Комісія має право створювати робочі групи і в разі потреби залучати до її роботи виробничі та наукові організації, експертів, консультантів. Робочим органом Комісії є Держгеонадра України. Технічне та організаційне забезпечення Комісії щодо реєстрації проектів угод про розподіл продукції та державної реєстрації угоди про розподіл продукції здійснюється Міністерством економічного розвитку і торгівлі України. Комісія залучає для проведення експертизи документів, пов’язаних з укладанням угод, відповідні центральні органи виконавчої влади та Національну академію наук, зокрема: наукової - Національну академію наук; техніко-економічної - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України; фінансово-економічної - Мінфін; технічної - Держгеонадра (з питань пошуку та розвідки корисних копалин), відповідне міністерство разом з Держгеонадра і Держгірпромнаглядом (з питань видобування та експлуатації родовищ); екологічної - Мінприроди і Держгірпромнагляд; охорони надр - Держгеонадра і Держгірпромнагляд; безпеки та охорони праці - Держгірпромнагляд.

Відповідно Уряд Автономної Республіки Крим на своїй території може згідно з повноваженнями, визначеними в ст. 18 Закону України від 25 червня 1991 p. № 1264-ХІІ «Про охорону навколишнього природного середовища», організовувати розробку та реалізацію екологічних програм, встановлювати порядок утворення і використання, в тому числі на договірних умовах, республіканського фонду охорони навколишнього природного середовища у складі республіканського бюджету АРК, організовувати управління і контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища, проведення, в тому числі шляхом замовлення, державної екологічної експертизи об’єктів, що створюються та функціонують на території АРК, виконувати інші організаційні повноваження щодо укладання угод в галузі екології.

Міністерство екології та природних ресурсів України відповідно до повноважень, визначених в ст. 20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положенні про Міністерство, затвердженому Указом Президента України від 13 квітня 2011 p., здійснює комплексне управління в зазначеній галузі, формує та реалізує державну політику в цій сфері, координує діяльність інших міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій та громадян.

Безпосередньо у сфері укладання та виконання еколого-правових договорів Міністерство може виступати:

одним з організаторів та координаторів - при забезпеченні роботи міжвідомчих комісій з визначення переможців конкурсів на отримання спеціальних дозволів на поводження з небезпечними речовинами, відходами, на викиди забруднюючих речовин, на використання природних ресурсів, з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції;

  • замовником - на проведення екологічної експертизи, екологічного аудиту, на розробку державних екологічних стандартів та нормативів;
  • стороною договору - при укладанні угод на виконання умов дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, угод на проведення наукових досліджень, угод про міжнародне співробітництво в галузі екології;
  • розпорядником бюджетних коштів - при використанні коштів державного бюджету для реалізації природоохоронних заходів;
  • контрольним органом - при укладанні та реалізації договорів екологічного страхування, екологічного аудиту, оренди природних ресурсів, угод про додержання ліцензійних умов у сфері використання та охорони природних ресурсів, вимог екологічної безпеки, в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду, у сфері поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами, агрохімікатами та інше.

Державне агентство екологічних інвестицій України відповідно до Положення про нього, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 p., бере участь у реалізації державної політики у сфері регулювання негативного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін, а також внесення пропозицій щодо її формування; виконання в межах компетенції вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї; створення та забезпечення функціонування національної системи обігу та торгівлі вуглецевими одиницями; провадження міжнародної діяльності за Рамковою конвенцією ООН про зміну клімату та Кіотським протоколом до неї.

У межах виконання своїх завдань Державне агентство екологічних інвестицій України, зокрема: розглядає та приймає рішення про схвалення і затвердження або про відмову у схваленні і затвердженні проектів, спрямованих на скорочення обсягу антропогенних викидів або збільшення абсорбцій (поглинання) парникових газів та здійснює моніторинг таких проектів; готує та вносить на розгляд міністру екології і природних ресурсів пропозиції щодо вимог до підготовки проектів спільного провадження; створює та забезпечує функціонування національної системи обігу і торгівлі вуглецевими одиницями; організує розгляд та приймає у встановленому порядку рішення про схвалення, реалізацію і фінансування проектів цільових екологічних (зелених) інвестицій та заходів, пов’язаних з реалізацією таких проектів і виконанням зобов’язань сторін Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату; укладає у межах своїх повноважень міжнародні договори України, забезпечує виконання зобов’язань, взятих Україною за міжнародними договорами, з питань, що належать до його компетенції; укладає угоди з продажу частин установленої кількості парникових газів на підставі рішення Кабінету Міністрів України; організує роботу щодо залучення міжнародної фінансової та технічної допомоги, грантів та інших міжнародних програм у сфері регулювання негативного атропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін; здійснює інші повноваження.

Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) згідно з Положенням про неї, затвердженим Указом Президента України від 6 квітня 2011 p., відповідно до покладених на неї завдань реалізувати державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр: здійснює функції замовника державного контракту з приросту запасів корисних копалин; видає у встановленому порядку спеціальні дозволи на використання надр (з укладанням угод на виконання умов таких дозволів); організує державну експертизу у зазначеній сфері; розпоряджається геологічною інформацією (в тому числі шляхом її продажу) згідно з порядком, визначеним Кабінетом Міністрів України; організує наукову, науково-технічну, інвестиційну, інформаційну, видавничу діяльність; здійснює інші повноваження, визначені законами України.

Так, згідно з Порядком проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 594, Держгеонадра визначено організатором аукціону, уповноваженого здійснювати керівництво та контроль за дотриманням умов проведення аукціонів, а також керівництво аукціонним комітетом, затвердження складу аукціонного комітету тощо.

Відповідні повноваження щодо організації та виконання договорів у галузі використання та охорони природних ресурсів уповноважені здійснювати також: Міністерство з питань аграрної політики та продовольства (Положення про нього затверджено Указом Президента України від 23 квітня 2011 p.), Державне агентство рибного господарства України (Положення про нього затверджено Указом Президента України від 16 квітня 2011 p.); Державне агентство лісових ресурсів України (Положення про нього затверджено Указом Президента України від 13 квітня 2011 p.); Державне агентство водних ресурсів України (Положення про нього затверджено Указом Президента України від 13 квітня 2011 p.); Державне агентство земельних ресурсів України (Положення про нього затверджено Указом Президента України від 8 квітня 2011 p.).

Деяким державним органам надано право надавати платні адміністративні послуги шляхом укладання відповідних угод, наприклад, Державному агентству земельних ресурсів та його територіальним органам (постанова Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2011 р. № 835).

Належна організація укладання та реалізація договорів у галузі охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки покладена законодавством й на такі органи, як: Міністерство надзвичайних ситуацій України (Положення про нього затверджено Указом Президента України від 6 квітня 2011 p.); Міністерство охорони здоров’я України (Положення про нього затверджено Указом Президента України від 13 квітня 2011 p.); Державне агентство України з туризму та курортів (Положення про нього затверджено Указом Президента України від 8 квітня 2011 р.) та на інші органи.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених ст. 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», іншими джерелами екологічного законодавства, а також Законом України від 21 травня 1997 p. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» уповноважені укладати угоди оренди земельних ділянок, водних об’єктів чи їх частин, що знаходяться на праві комунальної власності, угоди на виконання місцевих екологічних програм, на здійснення природоохоронних заходів за кошти місцевих бюджетів або за кошти місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, угоди на виконання послуг з утилізації чи знешкодження відходів, інші види договорів. Для виконання на договірних засадах різних видів робіт в галузі екології цими органами можуть залучатися громадяни та їх об’єднання. Так, наприклад, у разі відсутності коштів місцевого бюджету для проведення екологічної експертизи об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку та функціонують на території відповідної Ради,

органи місцевого самоврядування можуть ініціювати проведення громадської екологічної експертизи таких об’єктів за кошти громадської організації на договірних началах.

Органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані залучати до процесів укладення і реалізації еколого-правових договорів громадян та їх організації. Таке безпосередньо випливає з положень Конвенції про доступ до інформації, участі громадськості при прийнятті рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища (Орхус, 1998), яка ратифікована Верховною Радою України, а також Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 р. № 771. Зокрема, такими рішеннями визначено: нормативно-правові акти, висновки державної екологічної експертизи, проекти містобудівної документації на місцевому рівні (генеральні плани населених пунктів, плани зонування та детальні плани територій), плани природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, що фінансуються за рахунок коштів фондів охорони навколишнього природного середовища.

Громадяни та їх об’єднання можуть виступати в еколого-правових договорах особами, на чию користь реалізуються такі договори. При цьому діє принцип узгодження інтересів держави, а отже всього суспільства, та підприємств, установ, організацій. Діяльність громадськості у сфері укладення та реалізації еколого-правових договорів може здійснюватися з урахуванням положень Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 9-12, 21, 36), інших законів України.

Важлива роль в організаційно-правових засобах належного укладання та реалізації еколого-правових договорів відводиться юридичним службам міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій. Так, згідно із Загальним положенням про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 р. № 1040, така служба, крім всього іншого, організує роботу, пов’язану з укладенням договорів (контрактів), бере участь у їх підготовці та здійсненні заходів, спрямованих на виконання договірних зобов’язань, забезпеченні захисту майнових прав і законних інтересів органу виконавчої влади, а також погоджує (візує) проекти договорів за наявності погодження (візи) керівників заінтересованих структурних підрозділів; організовує претензійну та позовну роботу, здійснює контроль за її проведенням; проводить разом із заінтересованими структурними підрозділами аналіз господарської діяльності органу виконавчої влади, вивчає умови і причини виникнення непродуктивних витрат, порушення договірних зобов’язань, а також стан дебіторської та кредиторської заборгованості (пп. 11-13).

Відповідною гарантією належного виконання еколого-правових договорів виступає діяльність органів судової влади. З метою однакового і правильного застосування норм матеріального і процесуального права у розгляді спорів, пов’язаних із відносинами у галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, вищі органи судової влади готують та доводять до відома усіх судів рекомендації, якими відповідні суди можуть керуватися при виникненні схожих ситуацій. Так, рекомендаціями Президії Вищого Господарського Суду України від 2 лютого 2010 р. № 04-06/15 схвалено постанову «Про практику застосування господарськими судами земельного законодавства», а рішенням Вищого Господарського Суду України від 1 січня 2010 р. схвалені Узагальнення судової практики розгляду господарськими судами справ у спорах, пов’язаних із земельними правовідносинами. Аналогічно на засадах рішення Вищого Господарського Суду України від 1 січня 2009 р. узагальнено судову практику розгляду господарськими судами справ у спорах, пов’язаних із охороною навколишнього природного середовища, а рішенням президії Вищого Господарського Суду України від 27 червня 2001 р. № 02-5/744, зі змінами від 25 березня 2009 р. № 04—06/44, схвалено постанову «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних із застосуванням законодавства про охорону навколишнього природного середовища».

Отже, законодавчо визначена система державних, самоврядних, виробничих органів та підрозділів, судових органів і їх компетенція у сфері організації укладання та виконання договорів у галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки виступають належними гарантіями досягнення мети і завдань державної екологічної політики України, паритету публічних та приватних інтересів різних осіб у цій сфері.