Договори в екологічному праві України

§ 1. Характеристика функцій управління в галузі екології та їх роль у належному укладанні і виконанні еколого-правових договорів

Правові питання щодо належного організаційного забезпечення договорів в екологічному праві пов´язані з їх функціональним забезпеченням. Ці питання, як вже зазначалося, тісно пов’язані з поняттям екологічного управління. В юридичній навчально-методичній літературі вживають терміни «державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища», зважаючи на закріплення цієї категорії в законодавстві (ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»), а також «управління в галузі екології (тектоекологія)», з огляду на складну систему урегульованих правовими нормами суспільних відносин, в яких реалізується діяльність Державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських об’єднань, що спрямована на забезпечення ефективного використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки фізичними і юридичними особами, дотримання екологічного законодавства, попередження екологічних правопорушень та захист екологічних прав громадян.

Водночас в літературі з’являється й така категорія як «екологічне управління», тобто управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища, під яким розуміють механізм організації та систему діяльності органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування у сфері публічних екологічних відносин, що виникають у зв’язку з природокористуванням, відтворенням природних ресурсів, охороною навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки.

Крім цього, з огляду на необхідність визначення шляхів подолання глобальних екологічних проблем терміни «екологічне управління», «система екологічного управління» починають досліджуватися іншими науками. При цьому загальною системою екологічного управління розглядають таку систему, в якій складний механізм охорони навколишнього природного середовища є лише одним із цільових управлінь, таких, зокрема, як управління природокористуванням, управління відтворенням, відновленням або оздоровленням природних об’єктів і ресурсів, управління екологічною безпекою. У цілому вважається, що така система спрямована на гармонізацію взаємодії Людини і Природи, а в широкому розумінні - Суспільства і Природи. Складовими такої системи визначають державне, корпоративне, місцеве, громадське, спеціальне управління.

При реалізації договорів в екологічному праві екологічне управління відіграє найголовнішу роль передусім можливістю застосування окремих функцій екологічного управління, тобто таких напрямів організаційно-правового впливу на суспільні відносини в галузі раціонального використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки, при яких забезпечується паритет суспільних, державних, комунальних, приватних та інших потреб та інтересів.

Особливістю функцій екологічного управління при реалізації еколого-правових договорів є те, що ними можуть бути як функції державного управління міжгалузевого та галузевого характеру (екологічне ліцензування, стандартизація та нормування, екологічна сертифікація, моніторинг довкілля, розподіл та перерозподіл природних ресурсів тощо), так і функції управління, які реалізуються на рівні суб’єктів господарювання (екологічний менеджмент, екологічний аудит, екологічне декларування), або ж функції, здійснення яких одночасно покладається як на державу, так і на органи місцевого самоврядування, на інших соціальних суб’єктів (екологічне програмування та прогнозування, екологічна експертиза, екологічний контроль, екологічний аудит тощо).

Так, у межах екологічного програмування та прогнозування до розробки, схвалення та реалізації державних, регіональних та місцевих екологічних програм можуть залучатися будь-які заінтересовані особи. При цьому самі цільові екологічні програми та інші прогнозні документи, як вже зазначалося, можуть виступати умовами та підставами виникнення еколого-правових договірних відносин. Такі програми можуть визначати сфери здійснення природоохоронних заходів, кошти на їх реалізацію, державних, самоврядних, громадських замовників таких заходів, а також їх виконавців. Доцільно зазначити, що органи Мінприроди України наділені можливостями надавати платні послуги екологічного характеру, в тому числі розробленням природоохоронних програм підприємств.

Екологічний моніторинг так само може здійснюватися відповідно до цільових програм, планів, заходів або законодавчих вимог як на державному, регіональному, місцевому рівні, так і на об’єктовому рівні.

Наприклад, відповідно до ст. 22 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», п. 10 Положення про державну систему моніторингу довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 р. (з наступними змінами) підприємства, установи і організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, зобов’язані здійснювати екологічний контроль за виробничими процесами та станом промислових зон, збирати, зберігати та безплатно передавати відповідним державним органам аналітичні матеріали своїх спостережень, дані та узагальнену інформацію для її комплексного оброблення. З цією метою між суб’єктами системи моніторингу та постачальником інформації укладається угода, яка підлягає реєстрації в Мінприроди або його органах на місцях.

З метою забезпечення додержання стандартів та нормативів у галузі екології органи державної виконавчої влади організують їх розробку та затвердження, здійснюючи при цьому функцію екологічної стандартизації та нормування. Законодавчі засади цієї функції визначені в Законі України від 17 травня 2001 р. «Про стандартизацію», в ст. 31-33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», у ст. 4-9 Закону України від 21 червня

2000 р. «Про охорону атмосферного повітря», у ст. 33-41 Водного кодексу України, у ст. 6, 7 Закону України від 5 березня 1998 р. «Про відходи», в інших нормативно-правових актах. Зокрема, на практиці договірні засади реалізації екологічної стандартизації полягають у тому, що відповідно до своїх повноважень орган державної виконавчої влади замовляє проект стандарту спеціалізованій установі, яка виконує державне замовлення щодо його розробки. Розроблений екологічний стандарт підлягає державній експертизі, погодженню та затвердженню в установленому законом порядку.

Доцільно зауважити, що правові та організаційні засади розроблення і застосування національних стандартів, технічних регламентів та процедур оцінки відповідності, основоположні принципи державної політики у цій сфері визначені Законом України від 1 грудня 2005 р. «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності». Об’єктом стандартизації та технічного регулювання визначені продукція, процеси, послуги, зокрема матеріали, складники, обладнання, системи, а також вимоги до термінологій, позначення, маркування, системи управління якістю і системи екологічного управління тощо (ст. 4). Відповідно до ст. 14 цього Закону Кабінет Міністрів України постановою від 18 травня 2011 р. № 529 затвердив Технічний регламент з екологічного маркування, яким передбачена процедура розробки проектів екологічних критеріїв для продукції при позначенні її екологічним маркуванням, а також можливість укладання угод на їх розробку та угод про право застосування екологічного маркування.

Дещо інший підхід визначений до екологічного нормування. Так, аналогічно до стандартів розробляються, наприклад, нормативи екологічної безпеки водокористування або нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря. Зокрема, нормативи екологічної безпеки водокористування розробляються і затверджуються: спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров’я та Національною комісією з радіаційного захисту населення України - для водних об’єктів, вода яких використовується для задоволення питних, господарсько-побутових та інших потреб населення; спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства - для водних об’єктів, вода яких використовується для потреб рибного господарства. Нормативи екологічної безпеки водокористування вводяться в дію за погодженням зі спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (ст. 36 ВК України від 6 червня 1995 p.). Водночас процедура такої розробки може включати в себе державне замовлення на виконання таких робіт спеціалізованим науково-дослідним установам.

Проте вже нормативи граничнодопустимого скидання забруднюючих речовин (ст. 38 ВК України) встановлюються з метою поетапного досягнення екологічного нормативу якості води водних об’єктів та розробляються і затверджуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Загальною вимогою є те, що замовниками на розробку нормативів екологічної безпеки водокористування та нормативів граничнодопустимого скидання цих речовин є водокористувачі, які здійснюють їх скидання (ч. З ст. 41 ВК України).

Організація і проведення екологічної експертизи як функція управління визначена Законом України від 9 квітня 1995 р. «Про екологічну експертизу». Її договірні начала базуються на положеннях ст. 8 цього Закону про загальні вимоги щодо проведення екологічної експертизи, які зобов’язують осіб, що передають документацію на об’єкти екологічної експертизи, в разі необхідності організувати і профінансувати додаткові дослідження, пошукові і експертні роботи, забезпечити гласність і врахування громадської думки щодо запланованої діяльності, гарантувати достовірність попередньої оцінки впливу на навколишнє природне середовище, що відображається в Заяві про екологічні наслідки діяльності. Загальні вимоги до Заяви про екологічні наслідки діяльності визначені в ст. 35 цього ж Закону.

Крім цього, договірні засади організації і проведення екологічної експертизи визначені в ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу», де, зокрема, зазначається, що проведення державної екологічної експертизи, в тому числі додаткової, здійснюється на підставі договору про надання еколого-експертних послуг, а також те, що до проведення державної екологічної експертизи можуть у встановленому порядку залучатися фахівці інших установ, організацій і підприємств, а також експерти міжнародних організацій. Безпосередньо на регулювання договірних еколого-експертних відносин спрямовані розділи 4, 5 та 7 Закону, в яких прямо визначаються статус експерта екологічної експертизи, права та обов’язки замовників екологічної експертизи, фінансування екологічної експертизи. При проведенні екологічної експертизи слід додержуватися вимог Порядку передачі документації на державну екологічну експертизу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 1995 р. № 870. Доцільно зазначити, що згідно із Законом України від 19 травня 2011 р. «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» висновок державної екологічної експертизи визначено документом дозвільного характеру.

Відповідно до ст. 11 Закону України від 24 червня 2004 р. «Про екологічний аудит» екологічний аудит проводиться в процесі приватизації об’єктів державної власності, іншої зміни форми власності, зміни конкретних власників об’єктів, а також для потреб екологічного страхування, в разі передачі об’єктів державної та комунальної власності в довгострокову оренду, в концесію, створення на основі таких об’єктів спільних підприємств, створення, функціонування і сертифікації систем екологічного управління, а також здійснення господарської та іншої діяльності.

Суб’єктами екологічного аудиту є відповідно замовники та виконавці. У разі проведення обов’язкового екологічного аудиту, замовником якого є заінтересовані органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, суб’єктами екологічного аудиту також є керівники чи власники об’єктів екологічного аудиту. Замовниками екологічного аудиту можуть бути заінтересовані центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, інші юридичні, а також фізичні особи. Виконавцем екологічного аудиту може бути юридична чи фізична особа (екологічний аудитор), кваліфікована для здійснення екологічного аудиту відповідно до вимог цього Закону (ст. З Закону).

Згідно зі ст. 12 цього Закону екологічний аудит може бути добровільним чи обов’язковим. Зокрема, добровільний екологічний аудит здіснюється стосовно будь-яких об’єктів екологічного аудиту на замовлення заінтересованого суб’єкта за згодою керівника чи власника об’єкта екологічного аудиту. Обов’язковий екологічний аудит так само здійснюється на замовлення заінтересованих органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування щодо об’єктів або видів діяльності, які становлять підвищену екологічну небезпеку, відповідно до переліку, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Права та обов’язки замовників і виконавців екологічного аудиту визначені в ст. 15 та 16 вищезазначеного Закону, що фактично визначають зміст договору на проведення екологічного аудиту. Екологічні аудитори згідно із законодавством (Закон України «Про аудиторську діяльність») повинні мати сертифікат установленого зразка (наказ Мінприроди України від 29 січня 2007 р. № 27 «Про затвердження Положення про сертифікацію екологічних аудиторів»), а також бути зареєстрованими у встановленому порядку (наказ Мінприроди України від 27 березня 2007 р. № 121 «Про затвердження Положення про ведення реєстру екологічних аудиторів та юридичних осіб, що мають право на здійснення екологічного аудиту»).

Екологічне ліцензування є такою функцією державного управління, за допомогою якої забезпечується правовий зв’язок між державою в особі її органів та діяльністю суб’єктів господарювання в галузі природокористування, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки. Саме завдяки виконанню цієї функції реалізується конституційний обов’язок держави забезпечувати екологічну безпеку, зберігати генофонд Українського народу, а також забезпечувати реалізацію права власності Українського народу на природні ресурси в межах території України, її виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу. При реалізації екологічного ліцензування забезпечуються публічно-правові, імперативні методи правового регулювання екологічних правовідносин, в межах яких держава бере на себе частину відповідальності за всю діяльність в екологічній сфері, забезпечуючи при цьому належний режим використання природних ресурсів, додержання вимог екологічної безпеки, виконання суб’єктами господарювання встановлених екологічним законодавством вимог, правил, стандартів, нормативів тощо.

Термін «екологічне ліцензування» слід вважати збірним поняттям, оскільки законодавство не закріплює цієї категорії. Під екологічним ліцензуванням доцільно розуміти відносини між державою в особі її спеціально уповноважених на те органів, органів місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання (фізичними та юридичними особами), змістом яких є санкціонування (надання ліцензій, спеціальних дозволів, інших дозвільних документів) певної діяльності в галузі екології на основі оцінки їх відповідності комплексу вимог, обмежень, що встановлюються законодавством.

В еколого-правовій літературі справедливо звертається увага на очевидну тенденцію розвитку ліцензійно-договірних основ регулювання природокористування, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. Надаючи ліцензію, дозвіл, держава створює договірні засади для набуття права природокористування та здійснення низки видів діяльності, пов’язаних з охороною довкілля та забезпеченням екологічної безпеки. Тому екологічне ліцензування є одним із основних і потенційно ефективних інструментів реалізації адміністративних методів управління, правовим заходом забезпечення раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки.

Зважаючи на потенційну небезпеку будь-яких видів екологічно спрямованої діяльності, держава заінтересована у наданні відповідних ліцензій та дозволів найбільш ефективним з точки зору їх матеріально-технічного, новаційно-технологічного, фінансового забезпечення суб’єктам господарювання. Тому такі ліцензії та дозволи надаються, як правило, на конкурсних засадах окремо на кожний вид діяльності. Крім цього, при наданні ліцензій, дозволів законодавство встановлює вимоги укладання договорів на додержання умов таких ліцензій, дозволів. Наприклад, згідно із ст. 16 Кодексу України про надра від 27 липня 1994 р. спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань геологічного вивчення надр та забезпечення раціонального використання надр.

Законодавство розмежовує сфери надання ліцензій та видачі дозволів. Так, відповідно до ст. 9, ч. З Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 р. сферами господарської діяльності, які підлягають екологічному ліцензуванню, можна назвати: виробництво особливо небезпечних хімічних речовин; операції у сфері поводження з небезпечними відходами, збирання і заготівля окремих видів відходів як вторинної сировини (згідно з переліками, що визначаються Кабінетом Міністрів України); видобуток дорогоцінних каменів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення, напівдорогоцінного каміння; виробництво лікарських засобів, оптова, роздрібна торгівля лікарськими засобами; виробництво ветеринарних медикаментів і препаратів, оптова, роздрібна торгівля ветеринарними медикаментами і преператами; торгівля пестицидами та агрохімікатами (тільки регуляторами росту рослин).

Водночас відповідно до Закону України від 6 вересня 2005 р. «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» документ дозвільного характеру - це дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов’язаний видати суб’єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб’єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відповідно об’єкт, на який видається документ дозвільного характеру - це природні ресурси, земельна ділянка, ґрунтовий покрив земельних ділянок, споруда, будівля, приміщення, устаткування, обладнання, механізми, що вводяться в експлуатацію або проектуються, окрема операція, господарська діяльність певного виду, робота та послуга, а також документи, які використовуються суб’єктом господарювання у процесі провадження погоджувальної (дозвільної) процедури (проектна документація на будівництво об’єктів, землевпорядна документація, містобудівна документація, гірничий відвід) (ст. 1). Законом України від 19 травня 2011 р. затверджено вичерпний перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, більшість з яких стосується використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки.

Тому очевидно, якщо надання ліцензій - це сфера здійснення такої міжгалузевої функції, як екологічне ліцензування, то видача дозволів - це частково сфера екологічного ліцензування, а частково - сфера такої галузевої функції екологічного управління, як розподіл і перерозподіл природних ресурсів. Таке розмежування визначається передусім екологічним законодавством. Наприклад, видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів передбачена у природоресурсному законодавстві (ст. 49 ВК України щодо видачі дозволу на спеціальне водокористування; ст. 51 ВК України щодо користування водними об’єктами на умовах оренди; ст. 69 ЛК України щодо видачі дозволу на спеціальне використання лісових ресурсів; ст. 23 Закону України «Про тваринний світ», статті 14, 17 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» щодо видачі ліцензій, відстрільних карток на добування мисливських видів тварин; ст. 27 Закону України «Про рослинний світ» щодо видачі дозволу на випалювання сухої природної рослинності або її залишків; ст. 16 Кодексу України про надра щодо видачі дозволів на спеціальне використання надр).

Проте деякі дозволи, що видаються у випадках, передбачених природоохоронним законодавством та законодавством у галузі забезпечення екологічної безпеки, належать переважно до сфери екологічного ліцензування (ст. 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»; статті 12, 13 Закону України від 18 січня 2001 р. «Про об’єкти підвищеної небезпеки»; ст. 17 Закону України від 5 березня 1998 р. «Про відходи» тощо). Крім дозволів, суб’єкти господарювання, діяльність яких може негативно впливати чи впливає на стан навколишнього природного середовища, зобов’язані укласти договори страхування ризику чи цивільної відповідальності за можливу шкоду довкіллю.

З 1 січня 2012 року набирає чинності Закон України від 19 травня 2011 р. «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», більшість з яких стосується використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, в тому числі дозволів на укладення окремих договорів у цій галузі.

Екологічне інформаційне забезпечення (ст. 25-1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища») спрямоване на оприлюднення екологічно значимих відомостей, особливо тих видів екологічної інформації, які визначені в ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Екологічна інформація може формуватися у законодавчо визначених джерелах - кадастрах, списках, реєстрах, моніторингових системах тощо.

Оскільки джерела екологічної інформації формуються державними органами у межах виконання ними своїх повноважень, то й сама екологічна інформація може бути об’єктом договорів купівлі-продажу, обміну тощо. Так, один із видів екологічної інформації - геологічна інформація - прямо визначена об’єктом товарних відносин, об’єктом права власності, тому законодавством передбачена можливість її продажу (Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 р. № 423, Методика визначення вартості геологічної інформації, отриманої за рахунок коштів державного бюджету, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 грудня 2008 р.№ 1075).

Важливою галузевою функцією управління в галузі екології, яка органічно впливає на порядки укладення еколого-правових договорів, є розподіл та перерозподіл природних ресурсів у таких її правових формах, як надання природних ресурсів у тимчасове використання, в тому числі на умовах оренди, концесії, угод про розподіл продукції тощо.

Отже, вищезазначена система функціонально-правових засобів забезпечення належного виконання договорів в екологічному праві покликана сприяти досягненню мети та завдань державної екологічної політики, законних прав та обов’язків фізичних і юридичних осіб у сфері екології.