Договори в екологічному праві України

§ 1. Правове регулювання оренди природних ресурсів

Інститут оренди природних ресурсів - це один із найдревніших інститутів права природокористування та є яскравим прикладом зіткнення приватних та публічних інтересів у цій сфері. Приватні інтереси, як правило, відображають потребу у великих обсягах використання тих чи інших природних ресурсів і максимальному прибутку. Публічні інтереси полягають у задоволенні потреб населення у таких природних ресурсах, у їх використанні, як правило, на праві загального природокористування, а також в організації робіт з відтворення (відновлення) їх кількості, якщо такі ресурси є відтворювальними, охороні, недопущенні знищення і забезпеченні їх раціонального використання.

Досягнення балансу публічних і приватних інтересів у природокористуванні є запорукою економічного і екологічного благополуччя держави та його громадян у довгостроковій перспективі. Тому екологічним законодавством регулюються види оренди природних ресурсів, здатних забезпечити паритет приватних та публічних інтересів у цій сфері не лише нинішніх, але й майбутніх поколінь людей. Відповідно до положень чинного законодавства та практики, що склалася, актуальними в Україні залишаються: оренда земель, оренда лісових земельних ділянок, оренда водних об’єктів або їх частин, оренда мисливських угідь тощо.

Правовідносини оренди природних ресурсів регулюються на засадах положень Конституції України (ст. 13, 14), а також нормами Цивільного, Земельного, Водного, Лісового кодексів України, Законів України «Про тваринний світ», «Про мисливське господарство та полювання», «Про оренду землі», іншими нормативно-правовими актами, а також договорами оренди природних ресурсів.

Договором оренди природних ресурсів узагальнено можна визначити угоду, за якою орендодавець зобов’язаний за плату передати орендареві природний ресурс чи його частину у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов’язаний використовувати природний ресурс чи його частину відповідно до умов договору та вимог екологічного законодавства.

Публічно-правовими ознаками договорів оренди природних ресурсів є наявність у однієї із сторін договору публічного органу - органу державної виконавчої влади або органу місцевого самоврядування - орендодавців, які уповноважені від імені Українського народу або територіальної громади реалізовувати повноваження права державної чи комунальної власності на природні ресурси. Виняток складає договір оренди земельної ділянки, коли орендодавцем може бути власник такої земельної ділянки, тобто приватна особа.

Орендарями, або ж приватними особами, відповідно можуть бути будь-які фізичні або юридичні особи, в тому числі іноземні, яким передаються природні ресурси (їх частини) у платне, тимчасове (строкове) володіння і користування на підставі договору оренди, необхідні їм для проведення підприємницької або інших видів діяльності. Орендарями можуть бути й органи публічної влади - відповідні ради, державні адміністрації у межах повноважень, визначених законом.

Об´єктами оренди природних ресурсів можуть виступати визначені в законах природні ресурси - земельні ділянки (ст. З Закону України «Про оренду землі»), водні об’єкти (їх частини) (ст. 51 Водного кодексу України), лісові ділянки (ст. 18 Лісового кодексу України), мисливські угіддя (ст. 21, 22, 24 Закону України «Про мисливське господарство та полювання»), рибогосподарські водні об’єкти (їх частини) (Закон України від 8 липня 2011 р. «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів»).

Загальними положеннями законодавства є те, що ризик випадкового знищення або пошкодження об’єкта оренди несе орендодавець, якщо інше не передбачено договором оренди. У разі прострочення орендодавцем або орендарем установлених договором оренди природних ресурсів строків передачі об’єкта оренди ризик його випадкового знищення або пошкодження у цей період несе сторона, яка допустила прострочення його передачі. Крім цього, об’єкт, який передається в оренду, може бути застрахованим на період дії договору оренди природного ресурсу за згодою сторін у порядку, встановленому законодавством. У разі невиконання свого обов’язку стороною, яка повинна згідно з договором оренди природних ресурсів застрахувати об’єкт оренди, друга сторона може застрахувати його і зажадати від іншої сторони відшкодування витрат на страхування.

Право оренди природних ресурсів набувається на підставах і в порядку, передбачених законодавчими актами і договорами оренди природних ресурсів. В сучасних умовах для ефективного забезпечення паритету публічних і приватних інтересів право оренди природних ресурсів може набуватися на конкурентних засадах на підставі результатів аукціонів (тендерів) (наприклад, ч. 5-9 ст. ЗО Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів»).

Договори оренди природних ресурсів мають укладатися виключно в письмовій формі й переважно згідно з типовими формами договорів. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 3 березня 2004 р. № 220 (з наступними змінами) затверджено Типовий договір оренди землі.

У договорах оренди природних ресурсів мають бути чітко прописані їх істотні умови. Істотні умови договорів оренди природних ресурсів - це необхідні елементи їх змісту, які визначаються виключно законами та мають включатися обов’язково до кожного конкретного договору. Традиційно такими істотними умовами договору оренди природних ресурсів є: об’єкт оренди (кадастровий номер, місце розташування та розміри (обсяги) природного ресурсу; строк дії договору оренди; орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, форм платежу, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату; умови використання природного ресурсу (його частини), який перебуває в оренді; умови збереження стану об’єкта оренди; умови і строки передачі природного ресурсу (його частини) орендарю; умови повернення природного ресурсу (його частини) орендодавцеві; існуючі обмеження (обтяження) щодо використання природного ресурсу (його частини); умови передачі у заставу та внесення до статутного фонду права оренди природного ресурсу (його частини).

Відсутність у договорі оренди природного ресурсу (його частини) однієї із істотних умов є підставою для відмови в державній реєстрації такого договору, а також визнання його недійсним відповідно до закону.

За згодою сторін у договорі оренди природного ресурсу (його частини) можуть зазначатися інші умови, такі як якісний стан природного ресурсу (його частини), порядок виконання зобов’язань сторін, порядок страхування об’єкта оренди, порядок відшкодування витрат на здійснення заходів щодо охорони і поліпшення об’єкта оренди, що можуть вплинути на зміну або припинення дії договору оренди, тощо.

Як правило, невід’ємними частинами договору оренди природного ресурсу (його частини) є: план або схема розміщення природного ресурсу (його частини), що передається в оренду; кадастровий план з відображенням обмежень (обтяжень) у використанні природного ресурсу (його частини) та встановлених земельних, лісових, водних сервітутів; акт визначення меж природного ресурсу (його частини) в натурі (на місцевості); акт приймання-передачі об’єкта оренди; проект відведення земельної ділянки у разі його розроблення згідно із законом.

Порядок укладення договорів оренди природних ресурсів (їх частин) включає в себе звернення заінтересованої особи до органу державної виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування з клопотанням передати у володіння та користування відповідний природний ресурс (його частину) на відповідний строк за плату для здійснення певного виду підприємницької чи іншої діяльності. Укладання договору оренди природного ресурсу (його частини) здійснюється за згодою сторін та на підставі рішення відповідного органу державної виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, прийнятому в поряду, передбаченому законом, або за результатами аукціону (тендеру). Передача об’єкта оренди природного ресурсу (його частини) здійснюється орендодавцем у строки та на умовах, що визначені у договорі оренди, за актом приймання-передачі.

Строки дії договору оренди природних ресурсів (їх частин) визначаються за згодою сторін, але не можуть перевищувати, як правило, 50 років.

Укладені договори оренди природних ресурсів (їх частин) підлягають державній реєстрації. Право оренди природних ресурсів (їх частин) виникає з дня державної реєстрації цього права відповідно до закону, що регулює державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

Орендна плата за використання природних ресурсів - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування природними ресурсами. Розмір, форма і строки внесення орендної плати за користування природними ресурсами встановлюються за згодою сторін у договорі оренди природних ресурсів (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності, які встановлюються відповідно до Податкового кодексу України).

Традиційно орендна плата може справлятися у грошовій, натуральній та відробітковій (надання послуг орендодавцю) формах.

Сторони можуть передбачити у договорі оренди поєднання різних форм орендної плати. Орендна плата за земельні ділянки, що перебувають у державній і комунальній власності, справляється виключно у грошовій формі. Внесення орендної плати оформлюється письмово, за винятком перерахування коштів через фінансові установи.

Орендар має право вимагати відповідного зменшення орендної плати в разі, якщо стан орендованого природного ресурсу (його частини) погіршився не з його вини.

До змісту договорів оренди природних ресурсів (їх частин) обов’язково включаються розділи, присвячені правам та обов ´язкам орендодавця і орендаря, визначені в законі та договорі. Так, орендодавець традиційно має право вимагати від орендаря: використання природного ресурсу (його частини) за цільовим призначенням згідно з договором оренди; дотримання екологічної безпеки природокористування та збереження родючості ґрунтів, лісистості лісів, чистоту та якість вод тощо, додержання державних стандартів, норм і правил; дотримання режиму водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон, зон особливого режиму використання земель та територій, які особливо охороняються; своєчасного внесення орендної плати.

Орендодавець зобов’язаний: передати в користування природний ресурс (його частину) у стані, що відповідає умовам договору оренди; при передачі природного ресурсу (його частини) в оренду забезпечити відповідно до закону реалізацію прав третіх осіб щодо орендованого природного ресурсу (його частини); не вчиняти дій, які б перешкоджали орендареві користуватися орендованим природним ресурсом (його частиною); відшкодувати орендарю капітальні витрати, пов’язані з поліпшенням стану об’єкта оренди, яке проводилося орендарем за згодою орендодавця; попередити орендаря про особливі властивості та недоліки природного ресурсу (його частини), які в процесі його використання можуть спричинити екологічно небезпечні наслідки для довкілля або призвести до погіршення стану самого об’єкта оренди.

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які укладають договори оренди природних ресурсів (їх частин), повинні у строки, визначені законом, повідомити органи державної податкової служби про укладання договорів оренди природних ресурсів (їх частин), внесення до них змін та їх розірвання.

Орендар природного ресурсу має право: самостійно господарювати на відповідному природному ресурсі з дотриманням умов договору оренди природного ресурсу; за письмовою згодою орендодавця зводити в установленому законом порядку жилі, виробничі, культурно-побутові та інші будівлі і споруди, закладати багаторічні насадження; отримувати продукцію і доходи; здійснювати в установленому законодавством порядку за письмовою згодою орендодавця будівництво водогосподарських споруд, меліоративних систем, лісогосподарських та інших споруд.

Орендар природного ресурсу зобовязаний: приступати до використання природного ресурсу (його частини) в строки, встановлені договором оренди, зареєстрованим в установленому законом порядку; виконувати встановлені щодо об’єкта оренди обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором оренди природного ресурсу; дотримуватися режиму використання природних ресурсів, в тому числі режиму земель природно-заповідного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, режиму земель водного фонду, лісогосподарського призначення; у п’ятиденний строк після державної реєстрації договору оренди природного ресурсу (його частини) надати копію відповідному органу державної податкової служби.

Особливості окремих договорів оренди природних ресурсів визначено в законі. Так, Лісовий кодекс України прямо не передбачає оренди лісових угідь. Проте зі змісту ч. З ст. 18 Лісового кодексу ознакам договору оренди лісу відповідає довгострокове тимчасове користування лісами - засноване на договорі строкове платне використання лісових ділянок, які виділяються для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт. При аналізі правових норм про регулювання договорів оренди природних ресурсів доцільно брати до уваги судову практику застосування законодавства про оренду землі (Лист Вищого господарського суду від 6 червня 2008 р. № 01-8/354).

На відміну від українського законодавства в Російській Федерації передбачено оренду ділянок лісу, що дозволило в літературі визнати об’єктом оренди ділянки лісу дві складові: земельну ділянку і лісові ресурси, оскільки фактично правовідносини по договору оренди лісового угіддя складаються щодо використання лісових ресурсів, тому висловлюється думка, що термін «оренда» в даному випадку не зовсім вдалий і при його теоретичному аналізі даний договір слід розглядати як договір лісокористування, юридичною ціллю якого є передусім одержання прав на лісові насадження, які забезпечують реалізацію багатьох потреб: суто господарських, оздоровчих, рекреаційних, культурних, освітніх тощо.

Про те, що законодавство про рослинний світ не виключає можливості застосування договірних відносин при використанні об’єктів рослинного світу, зауважує А. К. Соколова. Зокрема, для договору оренди предметом служать об’єкти рослинного світу - рослинність (ліс, луки тощо) або флора (види рослин). Як правило, більшість договорів оренди об’єктів рослинного світу укладається стосовно двох природних об’єктів - земельної ділянки і об’єкта рослинного світу. Існування різновидів об’єктів в одному договорі є цілком виправданим як із практичної, так і теоретичної точки зору.

Аналогічно порушено питання щодо оренди вод. Так, у ч. 1 ст. 51 Водного кодексу України передбачено, що на умовах оренди водні об’єкти (їх частини) місцевого значення та ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення, можуть надаватися водокористувачам лише для риборозведення, виробництва сільськогосподарської і промислової продукції, а також у лікувальних і оздоровчих цілях. Водночас зі змісту ч. 5 ст. 51 цього Кодексу випливає, що на умовах оренди водні об’єкти (їх частини) загальнодержавного значення можуть надаватися й для інших потреб.

В еколого-правовій літературі Т. В. Петровою, Д. В. Хаустовим та іншими порушуються питання публічно-правових договорів у сфері використання та охорони вод. Так, Д. В. Хаустов розглядає такі види договорів у цій сфері: договори довгострокового користування водними об’єктами; договори короткострокового користування водними об’єктами; договір оренди водних об’єктів; договір встановлення водних сервітутів; договір з відновлення і охорони водних об’єктів (басейновий договір).

Недоліками водного законодавства є відсутність посилання на затвердження типової форми договору оренди водних об’єктів (їх частин). Є лише закріплення положення про те, що право водокористування на умовах оренди оформляється договором, погодженим з державними органами охорони навколишнього природного середовища та водного господарства, а також що користування водними об’єктами (їх частинами) на умовах оренди здійснюється відповідно до вимог водного законодавства і регулюється цим Кодексом та іншими актами законодавства України (ст. 51). Тому можна припустити, що оренда водних об’єктів (їх частин) - це комплексний договір на використання як земельної ділянки водного фонду, так і на користування водоймою. Це підтверджує актуальність питань про договори на комплексне природокористування.

Яскравим прикладом комплексного використання природних ресурсів доцільно назвати договір оренди мисливських угіль, правові засади якого визначені в Законі України «Про мисливське господарство та полювання» та досліджуються в роботі П. В. Тихого. Власне мисливські угіддя - це ділянки суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства (ст. 1 цього ж Закону). Користувачами мисливських угідь можуть бути спеціалізовані підприємства, які мають право на здійснення цього виду господарювання, які повинні оформити питання відведення їм мисливських угідь з власниками, в тому числі з органами місцевого самоврядування, за погодженням з органами спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади з питань лісового і мисливського господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища, а також з користувачами відповідних земельних ділянок договором (ст. 21, 22 Закону).

Крім договору оренди мисливських угідь, користувачі мисливських угідь зобов’язані укласти договір про умови ведення мисливського господарства, який укладається між користувачами та територіальними органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового і мисливського господарства. Форма такого договору встановлюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань лісового і мисливського господарства за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. В договорі визначаються обов’язки користувачів мисливських угідь забезпечувати вимоги закону щодо охорони та відтворення мисливських тварин (ст. 27), упорядковувати мисливські угіддя (ст. 28 зазначеного Закону), виконувати інші заходи (Про затвердження Типового договору про умови ведення мисливського господарства: наказ Міністерства лісового господарства України від 12 грудня 1996 р. № 153).

Аналогічно згідно із Законом України від 8 липня 2011 р. «Про рибне господарство, промислове рибальство і охорону водних біоресурсів» рибогосподарський водний об’єкт (його частина) - водний об’єкт (його частина), що використовується або може використовуватися для цілей рибного господарства (ст. 1 цього Закону). Договори на право спеціального використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) можуть укладатися за результатами аукціонів, що проводяться для реалізації квот або прогнозів допустимого вилову, що вивільняються внаслідок припинення права користувачів на спеціальне використання водних біоресурсів або з резерву.

Типовий договір на право спеціального використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) встановлює Кабінет Міністрів України. Так само порядок проведення аукціонів продажу права на укладення договорів на право спеціального використання водних біоресурсурсів у рибогосподарських водних об’єктах (їх частинах) встановлює Кабінет Міністрів України (ст. 30 Закону).

Формально й користування надрами може розглядатися як комплексне природокористування, оскільки надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється після попереднього погодження з відповідним органом місцевого самоврядування питання про на дання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреб (ст. 16, 18 Кодексу України про надра). Проблеми складного правового режиму земель стають предметом спеціальних наукових досліджень7´. У сучасних умовах спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціону з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюється Кабінетом Міністрів України (ст. 16 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України від ЗО травня 2011 р. № 594 та відповідно від 30 травня 2011 р. № 615). Відповідно до вимог цих актів законодавства між організатором та переможцем аукціону укладається угода про умови користування ділянкою надр, яка є невід’ємною частиною дозволу і визначає умови користування ділянкою надр.