Кодекс законів про працю

Чинна редакція ст. 4 КЗпП [123] („законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього”) прийнята Законом від 5 липня 1995 р. Із цього законодавчого положення прямо випливає, що інші акти законодавства України, які регулюють трудові відносини, мають прийматись відповідно до Кодексу законів про працю. Із цього положення непрямо випливає і висновком а contrario виявляється правовий припис, згідно з яким будь-які акти законодавства не можуть прийматись усупереч положенням цього Кодексу. Із цього правового припису непрямо випливає і висновком від попереднього до наступного виявляється правовий припис, згідно з яким закони та інші нормативно-правові акти, що суперечать Кодексу законів про працю, не можуть регулювати трудові відносини та застосовуватись до відповідних правовідносин.

Але в наведених міркуваннях є істотний недолік. Після того, як було зроблено висновок a contrario, треба було з’ясувати, чи немає загального правила, яке прямо встановлює або прямо випливає із Конституції або закону та яке виключає застосування правового припису, який виявляється висновком a contrario та який наведений вище. Таке правило є. Воно встановлене п. З частини першої ст. 85 Конституції [102], яка надає Верховній Раді повноваження прийняття законів. Це конституційне положення сформульоване без будь-яких застережень, а тому назване повноваження Верховної Ради не може обмежуватись законами. Можна було б стверджувати, що повноваження Верховної Ради приймати закони обмежується частиною другою ст. 6 („органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до Законів України”) і частиною другою ст. 19 („органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов´язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”) Конституції. Але за дванадцять років чинності Конституції України всі якось мовчки погодились з тим, що ці конституційні положення на Верховну Раду не поширюються, і для неї обов’язковим при прийнятті законів є тільки один Основний Закон України. Всупереч іншим законам, як вважається, Верховна Рада вправі приймати закони без попереднього внесення змін до законів, яким новий закон суперечить.

З урахуванням викладеного Верховна Рада при прийнятті законів не вважала за потрібне виконувати вимогу ст. 4 КЗпП. У численних випадках при прийнятті нових законів, що регулюють трудові відносини, встановлювалось, що прийняті раніше законодавчі акти застосовуються в частині, що не суперечить новому закону. Таке було встановлено при прийнятті законів „Про відпустки” [179] (ст. З Постанови Верховної Ради України „Про порядок введення в дію Закону України „Про відпустки” [325]), „Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” [213] (п. 4 розділу VI „Прикінцеві положення” [213]), „Про індексацію грошових доходів населення” [245] (п. 2 ст. 17) тощо.

Цими законами питання про переваги, які надаються певним законам при правозастосуванні, вирішується у спосіб, протилежний тому, який випливає із ст. 4 КЗпП [123]. Але і без такого застереження в нових законах практика пішла шляхом переважного їх застосування перед ст. 4 КЗпП.

Тепер ця практика набула ознаки усталеної і знаходиться під захистом прецеденту, який сформульований Європейським Судом з прав людини та відповідно до якого закон є чинним положенням з урахуванням практики його застосування компетентними судами.

Оскільки Верховна Рада не визнала за необхідне дотримуватись вимог ст. 4 КЗпП, судова практика також пішла t шляхом надання переваги при правозастосуванні положенням законів, прийнятих пізніше, хоч би вони не відповідали ст. 4 КЗпП і не містили застереження про переважне застосування таких законів перед раніше прийнятими законодавчими актами.

Закон „Про страхування”

Надалі Верховна Рада здійснила спробу в певній частині надати переваги при правозастосуванні перед іншими Закону „Про страхування” [238]. Перша редакція цього Закону передбачала, що обов’язкове страхування встановлюється законами України шляхом внесення змін у цей Закон (частина четверта ст. 5). Але Верховна Рада не зуміла утриматись у рамках цього законодавчого положення. Тому при ,

прийнятті 4 жовтня 2001 р. нової редакції названого Закону категоричність наведеного формулювання була значно посилена: „Обов’язкові види страхування, які запроваджуються законами України, мають бути включені до цього Закону. Забороняється здійснення обов’язкових видів страхування, що не передбачені цим Законом”. Надалі Верховна Рада дотримувалась цих обмежень. Тому перелік обов’язкових видів страхування, встановлений ст. 7 Закону „Про страхування”, за короткий час збільшився з 33 видів обов’язкового страхування до 72 (однак в подальшому скоротився до 38).

Бюджетний кодекс України

Відповідно до ч. 2 ст. 4 Бюджетного кодексу [132] „при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, цього Кодексу та закону про Державний бюджет України”.

Тут уже була врахована практика внесення змін та призупинення дії законів, які регулюють відносини, пов’язані із

надходженням коштів до бюджетів та здійсненням видатків із бюджетів. Ця практика полягала у внесенні таких змін та призупиненні дії законів законами про державний бюджет України. Визнання законів про Державний бюджет України такими, що підлягають переважному застосуванню перед іншими актами законодавства, лише підтвердило загальновизнане правило про переважне застосування нормативно-правового акта, прийнятого пізніше. Як показала наступна судова практика вирішення справ Конституційний Судом, це не було зайвим.

Цивільний кодекс України

Спроба надати переваги при правозастосуванні Цивільному кодексу втілена у змісті ст. 4 ЦК [136]. Ч. 2 цієї статті визнає цей Кодекс основним актом цивільного законодавства. Але термін „основний” не можна тлумачити так, що положення Цивільного кодексу мають перевагу при правозастосуванні перед іншими законами. Автори проекту Цивільного кодексу, очевидно, мали на увазі, що цей Кодекс буде мати вищу, ніж інші закони, що регулюють цивільні відносини, юридичну силу так же, як Конституція — Основний Закон України має найвищу юридичну силу. Але ж Конституція України має найвищу юридичну силу не тому, що вона названа у Преамбулі Основним Законом України, а тому, що з точки зору філософії права вона є установчим актом, прийнятим-народом України, формою суспільного договору про заснування держави, а з точки зору позитив- но-правової Конституція має найвищу юридичну силу, оскільки таку юридичну силу надає їй частина друга ст. 8 Конституції [102].

За відсутності зазначення в Конституції або хоч би у Цивільному кодексі на найвищу юридичну силу Цивільного кодексу серед законодавчих актів, які поширюються на цивільні правовідносини, позначення цього Кодексу як основного акта цивільного законодавства вказує лише на роль цього Кодексу в регулюванні цивільних відносин: ця роль є основною, бо жоден нормативно-правовий акт не містить такого значного обсягу нормативного матеріалу і не регулює практично весь спектр цивільних відносин. Такий висновок підтверджується і текстом ст. 4 ЦК. Услід за положенням про Цивільний кодекс як основний акт цивільного законодавства встановлюються правила, що стосуються особливостей здійснення законодавчого процесу у разі подання до Верховної Ради законопроекту, яким передбачається інше, ніж Цивільним кодексом, регулювання цивільних відносин. Ніякі правила щодо переважного застосування Цивільного кодексу перед іншими законодавчими актами ст. 4 ЦК не встановлює, хоч значно більш просте для практики питання про співвідношення Цивільного кодексу [136] та інших законів, з одного боку, та постанов Кабінету Міністрів, що їм суперечать, — з іншого, у ст. 4 ЦК вирішується.

Отже, ніякої переваги при правозастосуванні тільки тому, що вони включені до Цивільного кодексу, положення цього Кодексу не мають. І в дискусії про те, який законодавчий акт підлягає переважному застосуванню, перемогли прибічники Господарського кодексу внаслідок об’єктивних для учасників дискусії причин: положення Господарського кодексу [137], що поширюються на певну частину цивільних правовідносин, є, як правило, спеціальними, а тому і підлягають переважному застосуванню. Цьому не перешкоджає та обставина, що Господарський кодекс регулює і інші (крім цивільних) відносини.

Невдала практика визнання Цивільного кодексу основним актом цивільного законодавства знайшла продовження в проекті Трудового кодексу [435], що був прийнятий у першому читанні. Тепер уже і Трудовий кодекс буде основним актом (трудового законодавства).

Закони про оподаткування

Особливо наполегливим виявився законодавець у прагненні встановити законами для себе ж обмеження на прийняття пізніше інших законів усупереч раніше прийнятим законам про оподаткування. Таку ж наполегливість виявив вітчизняний законодавець і в ігноруванні раніше прийнятих ним законів у частині, про яку тут йдеться. На певному етапі вдосконалення Закону „Про систему оподаткування” [181] частиною п’ятою ст. 1 цього Закону було встановлено: „зміни і доповнення до цього Закону, інших законів України про оподаткування стосовно надання пільг, зміни податків, зборів (обов´язкових платежів), механізму їх сплати вносяться до цього Закону, інших законів України про оподаткування не пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року і набирають чинності з початку нового бюджетного року”.

Потім було встановлене обмеження на внесення змін до порядку оподаткування податком на додану вартість: „Зміни порядку оподаткування податком на додану вартість можуть здійснюватися лише шляхом внесення змін до цього Закону окремим законом з питань оподаткування цим податком” (ч. 11.4 ст. 11 Закону „Про податок на додану вартість” [182]), якого законодавець також не дотримувався. Але правила про пріоритети окремих податкових законів і надалі включались до таких законів. Коли 28 травня 2003 р. приймався Закон „Про оподаткування доходів фізичних осіб” [249] уже був накопичений певний досвід такого роду. І все ж і до цього Закону також було включене положення про його пріоритет перед іншими законодавчими актами (ч. 22.2 ст. 22).

Положення про пріоритет податкових законів було сприйняте і вищим органом виконавчої влади. Розпорядженням Кабінету Міністрів України встановлено, що “органи, що визначені згідно із статтею 2 Закону України “Про порядок погашення зобов´язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” контролюючими, здійснюють відповідно до статті 19 Конституції України, пункту 2 статті 4 Бюджетного кодексу України, частин першої та третьої статті 1 Закону України “Про систему оподаткування” контроль за застосуванням пільг із сплати податків, зборів (обов´язкових платежів), що надаються суб’єктам підприємницької діяльності та фізичним особам, виключно на підставі норм законів з питань оподаткування” [387]. Це розпорядження вносить ще більшу невизначеність у відповідні правовідносини, бо стосується лише пільг. Звідси непрямо випливає і висновком a contrario виявляється, що Кабінет Міністрів вважає за неприпустиме застосування пільг, передбачених законами, що не належать до категорії податкових, але допускає застосування законів, що не є податковими, але регулюють податкові відносини, в частині, що не стосується пільг.