Договори в екологічному праві України

§ 1. Правове регулювання виконання меліоративних, водоохоронних, лісовідновних та інших природоохоронних договорів

Виконання природоохоронних заходів в екологічному праві є обов’язком природокористувачів та осіб, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності. Такі заходи покликані, з одного боку, попередити виникнення небезпеки від виду господарювання для природних систем, природних ресурсів, усього навколишнього природного середовища та життя і здоров’я людей, з іншого - усунути недоліки від такої діяльності, що потягло за собою зміни у складі та якості природного середовища чи його окремих компонентів. З цією метою законодавство вимагає від господарюючих суб’єктів, а також від держави розробку планів та заходів з покращення стану територій, природних ресурсів, що використовуються, впровадження новітньої техніки, інноваційних, інвестиційних проектів, здатних переводити виробничі системи на маловідходні або безвідходні технології, додержуватися при цьому державних стандартів, нормативів і лімітів, вимог та правил забезпечення охорони довкілля та екологічної безпеки.

В еколого-правовій літературі саме за ознаками виконання робіт, надання послуг зі здійснення природоохоронних заходів запропоновано називати договори в галузі охорони навколишнього природного середовища меліоративними договорами (Мороз Л. М., 1993).

Як правило, такі договори здійснюються відповідно до затверджених в установленому порядку програм, в тому числі комплексних програм, у сфері охорони земель, вод, лісів, тваринного і рослинного світу, атмосферного повітря, надр, та, відповідно, за кошти державного, місцевих бюджетів, за кошти фондів охорони навколишнього природного середовища, міжнародних грантів, кошти підприємств, установ, організацій, окремих громадян, за благодійні (добровільні) кошти, інші кошти, не заборонені законом. В основному такі договори здійснюються після конкурсного відбору виконавців робіт, надання послуг в галузі охорони навколишнього природного середовища, крім випадків, коли закон зобов’язує укласти охоронні договори (щодо територій та об’єктів природно-заповідного фонду, культурної та історичної спадщини, водно-болотних угідь тощо).

Так, Указом Президента України від 23 червня 1998 р. «Про заходи щодо державної підтримки водогосподарсько-меліоративного комплексу» визнано за необхідне здійснити заходи щодо державної підтримки водогосподарсько-меліоративного комплексу, спрямувавши основні зусилля на поліпшення якості забезпечення водними ресурсами населення і галузей економіки, розв’язання надзвичайно гострих водогосподарських і екологічних проблем, підвищення рівня сталості та ефективності аграрного виробництва, зменшення його залежності від несприятливих природно-кліматичних умов.

На виконання цього Указу, а також Закону України «Про меліорацію земель» постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2000 р. № 1704 (в ред. від 24.04.2006 № 863) затверджено Комплексну програму розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошувальних та осушених угідь на період до 2010 року, метою якої визначено підвищення ролі меліорованих земель у продовольчому та ресурсному забезпеченні держави, зменшення залежності сільськогосподарського виробництва від несприятливих природно-кліматичних умов, поліпшення екологічного стану та забезпечення екологічно безпечних умов експлуатації меліоративних систем. Реалізація Програми давала змогу підвищити ефективність використання меліорованих земель і зберегти гарантоване джерело виробництва сільськогосподарської продукції, зупинити розвиток негативних тенденцій у галузі, відновити меліоративні системи, які не втратили свого потенціалу, поліпшити їх технічний стан і підвищити технологічний рівень, підвищити екологічний стан зрошувальних та осушених угідь і територій, що перебувають у зоні їх впливу.

Законом України від 14 січня 2000 р. «Про меліорацію земель» (зі змінами) меліорація земель визначена як комплекс гідротехнічних, культуртехнічних, хімічних, агротехнічних, агролісотехнічних, інших меліоративних заходів, що здійснюються з метою регулювання водного, теплового, повітряного і поживного режиму ґрунтів, збереження і підвищення їх родючості та формування екологічно збалансованої раціональної структури угідь. У цьому визначенні фактично відображено видовий поділ меліорації земель. Меліоративні заходи - це роботи, спрямовані на поліпшення хімічних і фізичних властивостей ґрунтів, обводнення пасовищ, створення захисних лісових насаджень, проведення культуртехнічних робіт, поліпшення земель з несприятливим водним режимом та інженерно-геологічними умовами, проектування, будівництво (реконструкція) і експлуатація меліоративних систем, включаючи наукове, організаційне та виробничо-технічне забезпечення цих робіт (ст. 1 Закону).

Отже, Законом окреслено характер меліорації передусім як діяльність, як виконання різних видів робіт, що здійснюються переважно на договірних засадах. Сам Закон підкреслює, що діяльність у сфері меліорації земель регулюється Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Земельним, Водним, Лісовим кодексами України, Кодексом України про надра, цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України (ст. 2 Закону). Доцільно зазначити, що меліорація земель визначена і як засіб охорони земель (ст. 38 Закону України «Про охорону земель»), охорони вод, охорони та відтворення лісів (ст. 83 Лісового кодексу України), об’єктів тваринного та рослинного світу (ст. 39 Закону України «Про тваринний світ»). Меліорація земель визначена і як сфера державно-приватного партнерства (Закон України «Про державно-приватне партнерство»), і як засіб економічного стимулювання (ст. 27 Закону України від 19 червня 2003 р. «Про охорону земель»).

Організаційно-правовою основою проведення меліорації земель є науково-обґрунтовані державні цільові, міждержавні та місцеві програми меліорації земель, а також виробничі програми окремих суб’єктів господарювання та господарські договори, укладені відповідно до законодавства (ч. 1 ст. 19 Закону України «Про меліорацію земель»). Такими видами договорів, зокрема, можуть бути договори з проектування, будівництва (реконструкції) меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури, експлуатація меліоративних систем та інші, в тому числі договори підряду, постачання тощо.

Замовниками, а отже однією із сторін меліоративних договорів згідно із законом, можуть бути: спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань водного господарства та меліорації земель, інші центральні органи виконавчої влади та державні адміністрації, утворювані ними підприємства, установи і організації - щодо робіт, які здійснюються відповідно до державних цільових програм меліорації земель; органи місцевого самоврядування, виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад, а також утворювані цими органами підприємства, установи і організації - щодо робіт, які здійснюються відповідно до місцевих програм меліорації земель; підприємства, установи і організації, окремі фізичні особи - щодо робіт, які здійснюються відповідно до їх власних виробничих програм та господарських договорів, укладених відповідно до законодавства. Замовники робіт з проектування, будівництва (реконструкції) меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури, що здійснюються згідно з міждержавними програмами меліорації земель, визначаються відповідними міжнародними договорами України (ст. 20 Закону).

Проектування будівництва нових і реконструкції існуючих меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури здіснюється на конкурсних засадах на підставі проектно-кошторисної документації, розробленої, погодженої та затвердженої у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Така документація підлягає державній комплексній експертизі у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Проектування будівництва нових і реконструкції існуючих меліоративних систем здійснюється спеціалізованими проектними організаціями. Відносини між проектними організаціями і замовниками регулюються договорами, які укладаються відповідно до законодавства (ст. 21 Закону).

Виконання робіт з будівництва нових і реконструкції існуючих меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури здійснюються спеціалізованими підприємствами, установами і організаціями, а також фізичними особами - суб’єктами господарювання (виконавці). Відносини виконавця та замовника робіт регулюються договором підряду, що укладається відповідно до законодавства (глава 61 «Підряд» Цивільного кодексу України). Окрім цього Закон встановлює додаткові зобов’язання для сторін меліоративних договорів, визначивши, що замовник робіт та їх виконавець зобов’язані забезпечувати під час здійснення меліоративних заходів додержання державних будівельних, природоохоронних, санітарних норм і правил, державних стандартів, умов збереження природних екосистем та їх відновлення за рахунок власних коштів відповідно до проектів на здійснення цих заходів, затверджених в установленому законодавством порядку. Меліоративні системи та окремі об’єкти інженерної інфраструктури, будівництво (реконструкцію) яких закінчено, підлягають здачі в експлуатацію в порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України (ст. 22 Закону).

Вилучення (викуп) та надання земель для потреб меліорації проводиться відповідно до Земельного кодексу України. Законодавством встановлюється вимога, що після закінчення будівництва (реконструкції) меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури порушені землі підлягають рекультивації та передачі землекористувачам, власникам землі у придатному для використання стані (ч. 1,2 ст. 23 Закону). Договірні засади меліорації земель у сфері експлуатації меліоративних систем та використання меліорованих земель визначені у розділі 7 Закону України «Про меліорацію земель».

Відновлення (відтворення) земель, порушених господарською, особливо геологічною, видобувною діяльністю, здійснюється шляхом проведення рекультивації земель (ч. 4 ст. 97, ст. 166 Земельного кодексу України), в тому числі на договірних засадах. Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики на період до 2020 року» передбачено забезпечити до 2020 року рекультивацію земель на площі не менш 4,3 тисячі гектарів. Як правило, рекультивація порушених земель здійснюється за кошти суб’єктів господарювання, дії яких призвели до порушення ґрунтового покриву та території. Проте такі суб’єкти можуть укласти договір про проведення заходів з рекультивації з іншими суб’єктами згідно із законодавством.

У природоохоронному законодавстві передбачені й інші види охоронних договорів. Таким договором можна визначити договір консервації земельної ділянки. Відповідно до ст. 51 Закону України від 19 червня 2003 р. «Про охорону земель» консервація земель здійснюється за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками та користувачами земельних ділянок.

Консервація земель здійснюється на підставі договору із власником чи користувачем земельної ділянки, розпорядження (прийнятого рішення) відповідного органу, проекту консервації земель, який розглядається, проходить експертизу та затверджується як землевпорядний документ. Ідея проведення консервації у договірному порядку ґрунтується на намірі здійснити економічне стимулювання власника земельної ділянки до відновлення стану земельної ділянки.

Консервація земель проводиться відповідно до наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 17 грудня 2002 р. № 175 «Про Порядок консервації земель». Відповідно до п. 2 цього Порядку консервація здійснюється за наявності: порушення поверхні земельних ділянок унаслідок землетрусів, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копалин тощо; еродованих земель, перезволожених земель з підвищеною кислотністю або засоленістю та ґрунтів, забруднених хімічними речовинами й іншими видами забруднень, небезпечних для здоров’я людей; малопродуктивних земель, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю; радіаційно небезпечних, радіоактивно забруднених або забруднених важкими металами та іншими хімічними елементами земель тощо.

Водоохоронні договори укладаються відповідно до затверджених в установленому порядку державних, цільових, міждержавних та регіональних програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів (ст. 12 Водного кодексу України), які розробляються з метою здійснення цілеспрямованої і ефективної діяльності щодо задоволення потреб населення і галузей економіки у воді, збереження, раціонального використання і охорони вод, запобігання їх шкідливій дії, на основі даних державного обліку вод, водного кадастру, схем використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів тощо. Іншими словами, водоохоронні договори можуть укладатися стосовно виконання водоохоронних заходів.

Зокрема, комплекс водоохоронних заходів передбачено Законом України від 22 березня 2001 р. «Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів», Законом України від 17 січня 2002 р. «Про Загальнодержавну програму розвитку водного господарства», від 3 березня

2004 р. «Про Загальнодержавну програму “Питна вода України” на 2006-2020 роки», постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147 (зі змінами) «Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів» (розділ «Охорона і раціональне використання водних ресурсів»).

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2011 р. № 137 «Про затвердження порядків використання коштів, передбачених у державному бюджеті для захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь, проведення державного моніторингу поверхневих вод, паспортизації та управління водними ресурсами, ведення водного кадастру» також визначено перелік водоохоронних заходів - робіт із захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь, таких як будівництво, реконструкція і відбудова гідротехнічних споруд (захисні протипаводкові дамби, насосні і компресорні станції, водознижувальні свердловини, підпірні та регулювальні споруди, водоскиди і водозабори), що захищають від затоплення паводками і поверхневими водами, а також від підтоплення ґрунтовими водами; берегоукріплення; регулювання русел річок, очищення озер, ставків та інших водних об’єктів, покращення санітарного стану річок тощо.

Крім цього, водоохоронні договори можуть укладатися відповідно до виконання повноважень (прав та обов’язків) водокористувачів (ст. 43,44 Водного кодексу України), зокрема: 1) споруджувати гідротехнічні та інші водогосподарські об’єкти, здійснювати їх реконструкцію і ремонт; 2) економно використовувати водні ресурси, дбати про їх відтворення і поліпшення якості вод; 3) використовувати ефективні сучасні технічні засоби і технології для утримання своєї території в належному стані, а також здійснювати заходи щодо запобігання забрудненню водних об’єктів стічними (дощовими, сніговими) водами, що відводяться з неї; 4) здійснювати погоджені у встановленому порядку технологічні, лісомеліоративні, агротехнічні, гідротехнічні, санітарні та інші заходи щодо охорони вод від вичерпання, поліпшення їх стану, а також припинення скидання забруднених стічних вод та інше.

Особливо характерне договірне водоохоронне природокористування за умови скидання зворотних вод у водні об’єкти (гл. 14 Водного кодексу України). Водокористувачі зобов’язані здійснювати заходи щодо запобігання скиданню стічних вод чи його припинення згідно з низкою умов, визначених у ст. 70, 72-75 цього Кодексу, особливо щодо впровадження безвідходних технологій, технологій з очищення зворотних стічних вод, впровадження спеціальних проектів по їх захороненню, будівництву та використанні технологічних водойм (ставків-охолоджувачів, ставків-відстійників, шламонакопичувачів), заходів зі знешкодження, утилізації, рекультивації земель, зайнятих цими накопичувачами тощо.

Доцільно брати до уваги, що водокористувачі є також замовниками на розробку нормативів екологічної безпеки водокористування та нормативів граничнодопустимого скидання цих речовин (ч. З ст. 41 Водного кодексу України), а отже стороною договорів на їх розробку (наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 15.12.1994 № 116 «Про затвердження Інструкції про порядок розробки та затвердження гранично допустимих скидів (ГДС) речовин у водні об’єкти із зворотними водами).

Розробка та реалізація вищезазначених програм, а також виконання передбачених ними водоохоронних заходів на договірних засадах здійснюється за рахунок Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, позабюджетних коштів, добровільних внесків організацій і громадян, інших коштів.

Замовниками, або ж сторонами у водоохоронних договорах можуть бути держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державні партнери) (ст. 1 Закону України Про державно-приватне партнерство»), а саме: Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Мінприроди України, Державне агентство водних ресурсів, державні адміністрації, сільські, селищні, міські ради, їх виконавчі комітети.

Виконавцями водоохоронних договорів можуть бути юридичні та фізичні особи - підприємці (приватні партнери), крім державних та комунальних підприємств (ст. 1 Закону України «Про державно-приватне партнерство»). За способами виконання водоохоронні договори можуть мати ознаки меліоративних договорів, договору підряду, договорів на виконання водоохоронних заходів.

Правові засади лісоохоронних договорів визначені в Лісовому кодексі України від 21 січня 1994 p., в редакції Закону від 8 лютого 2005 p., зокрема, як: а) обов’язки осіб, які мають у приватній власності ліси, тому на договірних умовах мають забезпечувати охорону, захист, відтворення і підвищення продуктивності лісових насаджень, посилення їх корисних властивостей та покращення родючості грунтів, виконувати інші заходи відповідно до вимог лісового законодавства (п. 2 ч. 2 ст. 14 Лісового кодексу України); б) аналогічно зобов’язання постійних лісокористувачів забезпечувати охорону, захист, відтворення, підвищення продуктивності лісових насаджень, посилення їх корисних властивостей, підвищення родючості ґрунтів, вживати інших заходів відповідно до законодавства на основі принципів сталого розвитку (п. 1 ч. 2 ст. 19 Лісового кодексу України); в) повноваження державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на укладання лісоохоронних публічних договорів відповідно до лісового законодавства.

Особливо характерними у цій галузі є лісовідновні (лісовідтворювальні) договори. Як зазначається в ст. 79 Лісового кодексу України, відтворення лісів здійснюється шляхом їх відновлення та лісорозведення та здійснюється з метою: 1) досягнення оптимальної лісистості шляхом створення в максимально короткі строки нових насаджень більш економічно та екологічно доцільними способами і технологіями; 2) підвищення водоохоронних, ґрунтозахисних, санітарно-гігієнічних, інших корисних властивостей лісів і захисних лісових насаджень; поліпшення якісного стану лісів, підвищення їх продуктивності та біологічної стійкості.

Відновлення лісів здійснюється на лісових ділянках, що були вкриті лісовою рослинністю (зруби, згарища тощо) (ч. 1 ст. 80 Лісового кодексу України). Лісорозведення здійснюється на призначених для створення лісів землях, не вкритих лісовою рослинністю, насамперед низькопродуктивних та непридатних для використання в сільському господарстві (яри, балки, піски тощо), на землях сільськогосподарського призначення, виділених для створення полезахисних лісових смуг та інших захисних насаджень (ч. 1 ст. 81 Лісового кодексу України).

Заходи щодо підвищення продуктивності лісів визначені в статті 83 Лісового кодексу України, до яких віднесено, в тому числі, меліорацію, охорону лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб. Більш предметніше виконання зазначених заходів, в тому числі на умовах договорів, визначено в Санітарних правилах в лісах України, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р. № 555, в Правилах відтворення лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 2007 р. № 303, в Правилах безпеки праці під час виконання авіаційно-хімічних робіт, затверджених наказом Держгірпромнагляду України від 6 червня 2008 р. № 129, в яких, зокрема, передбачені вимоги до суб’єктів господарювання, діяльність яких пов’язана із забезпеченням організації та виконанням авіаційно-хімічних робіт у сільському і лісовому господарстві. Відповідні лісоохоронні заходи визначені також згідно з розділом «Охорона і раціональне використання природних рослинних ресурсів» Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147.

З огляду на складну екологічну обстановку в країні, ураховуючи необхідність створення сприятливих умов для ефективної охорони, належного захисту, раціонального використання та відтворення лісів, забезпечення збереження та розширення площ зелених насаджень у містах та інших населених пунктах, з метою поліпшення стану довкілля, Указом Президента України від 4 листопада 2008 р. «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів і зелених насаджень» Кабінету Міністрів України доручено забезпечити розроблення та затвердження в установленому порядку, виходячи з науково обґрунтованих показників лісистості (20 відсотків території держави), з урахуванням стану довкілля, географічних, демографічних особливостей територій: а) нормативів оптимального озеленення для населених пунктів; коефіцієнтів (нормативів) відтворення лісів відповідно до площі суцільних рубок для регіонів на рівні не менше як 1, для держави - не менше як 2; б) розробити заходи щодо: створення нових лісів на землях запасу, деградованих, малопродуктивних, техногенно забруднених землях, а також додаткових захисних лісових насаджень лінійного типу вздовж доріг та водних об’єктів, у басейнах річок для поліпшення стану довкілля та захисту земель від вітрової та водної ерозії, інших заходів.

Такі державницькі наміри виступають спонукальними діями до укладання лісоохоронних договорів, які, як правило, укладаються відповідно до державних, регіональних та інших програм, планів діяльності постійних лісокористувачів. Так, державною програмою «Ліси України» на період до 2015 року (далі - Програма), затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2002 р. № 581, в редакції від 16 вересня 2009 р. № 977, визначаються показники лісогосподарської діяльності постійних лісокористувачів - Держкомлісгоспу, Мінагрополітики, Мінекоресурсів, Міноборони, МНС України, інших органів.

Серед завдань цієї Програми визначено, зокрема, забезпечення сталого розвитку лісового господарства на науково обґрунтованій основі. Для виконання Програми в цілому заплановано використати 21959,9 млн гривень, у тому числі з державного бюджету 7894,2 млн гривень, а також за рахунок спеціальних фондів - 162,5 млн гривень. Усі роботи, пов’язані з виконанням запланованих заходів, мають здійснюватися за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів, а також інших джерел, у тому числі за рахунок власних джерел лісокористувачів, коштів міжнародних організацій та іноземних інвесторів, коштів фонду охорони навколишнього природного середовища.

За рахунок державних централізованих капітальних вкладень у Карпатському регіоні передбачається здійснити фінансування будівництва лісових доріг, лісових пожежних станцій та пожежно-спостережних веж, об’єктів соціальної сфери, впровадження еколого-безпечних технологій лісозаготівель.

Отже, більшість лісоохоронних заходів на умовах договорів виконуються за кошти державного бюджету. Зокрема, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2008 р. № 91 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів з охорони і захисту, раціонального використання лісів, наданих у постійне користування агропромисловим підприємствам» визначено механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті Міністерству аграрної політики та продовольства за програмою «Заходи з охорони і захисту, раціонального використання лісів, наданих в постійне користування агропромисловим підприємствам». Одержувачами бюджетних коштів визначено агропромислові підприємства, що належать до сфери цього Міністерства. Бюджетні кошти спрямовуються на здійснення заходів з охорони, захисту і раціонального використання лісів, наданих у постійне користування агропромисловим підприємствам відповідно до Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки та переліку робіт, що зазначені в Додатку до цього Порядку.

Іншою постановою Уряду України від 9 червня 2010 р. № 406 затверджено Порядок використання у 2010 році коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів з ведення лісового і мисливського господарства, створення захисних лісових насаджень і полезахисних лісових смуг, згідно з відповідними програмами (в тому числі Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки» та порядками, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2007 р. № 253 (зі змінами від 9 лютого 2011 р. № 82). Головним розпорядником, а отже замовником, бюджетних коштів цією постановою визначено Державне агентство лісових ресурсів. Розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та відповідальними виконавцями зазначених програм є Республіканський комітет Автономної Республіки Крим з лісового і мисливського господарства, управління лісового та мисливського господарства, об’єднання, а також підприємства та установи, що належать до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів. У постанові наводиться перелік робіт, на які виділяються кошти державного бюджету та які мають природоохоронний характер.

Атмосфероохоронні договори. Виконання цих видів договорів обумовлені самою юридичною природою охорони атмосферного повітря як одного з основних життєво важливих елементів навколишнього природного середовища. Тому Закон України від 16 жовтня 1992 р. (в ред. Закону від 21 червня 2001 р.) «Про охорону атмосферного повітря» спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров’я людей та навколишнє природне середовище, а також визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря (з Преамбули цього Закону).

Сама охорона атмосферного повітря визначена цим Законом як система заходів, пов’язаних із збереженням, поліпшенням та відновленням стану атмосферного повітря, запобіганням та зниженням рівня його забруднення та впливу на нього хімічних сполук, фізичних та біологічних факторів (ст. 1).

Основний обов’язок здійснювати охорону атмосферного повітря встановлений Законом для держави та її органів. У межах виконання своїх повноважень органи державної виконавчої влади можуть на засадах укладених публічних договорів виконувати певні заходи охорони атмосферного повітря. Так, відповідно до статті 5 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» Кабінет Міністрів України постановою від 13 березня 2002 р. № 303 затвердив Порядок розроблення та затвердження нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пересувних джерел забруднення атмосферного повітря, згідно з яким Мінприроди України для розроблення таких нормативів може залучати на конкурсній основі установи та організації, як правило - науково-дослідні установи. Нормативи розробляються відповідно до Інструкції про загальні вимоги до розроблення вищезазначених нормативів, яка затверджується Мінприроди.

Так само, згідно з вимогами статті 5 вищезазначеного Закону та відповідно до Порядку розроблення та затвердження нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від ІЗ березня 2002 р. № 299, нормативи розробляються з урахуванням вимог міжнародних стандартів, норм, рекомендацій. Мінприроди з цією метою визначає перелік забруднюючих речовин, фізичних та біологічних факторів, для яких розробляються нормативи. До розроблення нормативів Мінприроди залучає на конкурсній основі установи та організації. Нормативи розробляються відповідно до Інструкції, яка затверджується Мінприроди.

Більшість із заходів охорони атмосферного повітря суб’єкти підприємницької діяльності (господарювання), діяльність яких може негативно впливати або впливає на стан атмосферного повітря, зобов’язані виконувати самостійно, за власні кошти, наприклад: здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо; вживати заходів щодо зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин і зменшення впливу фізичних факторів; забезпечувати безперебійну ефективну роботу і підтримання у справному стані споруд, устаткування та апаратури для очищення викидів і зменшення рівнів впливу фізичних та біологічних факторів; здійснювати контроль за обсягом і складом забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, і рівнями фізичного впливу та вести їх постійний облік; заздалегідь розробляти спеціальні заходи щодо охорони атмосферного повітря на випадок виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і вживати заходів для ліквідації причин, наслідків забруднення атмосферного повітря; забезпечувати здійснення інструментально-лабораторних вимірювань параметрів викидів забруднюючих речовин стаціонарних і пересувних джерел та ефективності газоочисних установок, інші заходи (ст. 10 цього Закону).

Закон застерігає, що виконання заходів щодо охорони атмосферного повітря не повинно призводити до забруднення ґрунтів, вод та інших природних ресурсів.

Проте, виконання таких заходів можливе на замовлення таких суб’єктів господарювання шляхом укладання різноманітних договорів з іншими суб’єктами: поставки, постачання енергетичних та інших ресурсів через приєднану мережу, будівельного підряду, підряду на проектні та пошукові роботи; на виконання науково-дослідних або дослідно-конструкторських робіт та технологічних робіт, про надання послуг, транспортних договорів, страхування, аудиту, проведення екологічної експертизи тощо.

Так, з метою регулювання викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами Кабінет Міністрів України затверджує Перелік найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, викиди яких в атмосферне повітря підлягають регулюванню (ст. 11 Закону, постанова Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2001 р. № 1598), а сама діяльність здійснюється відповідно до дозволів, які видаються суб’єктам підприємницької діяльності в установленому законом порядку на підставі документів, що обгрунтовують обсяги викидів для таких суб’єктів. Перелік установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку таких документів, визначається Мінприроди України.

Порядок проведення та оплати робіт, пов’язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - суб’єктів підприємницької діяльності, які отримали такі дозволи, встановлюється Кабінетом Міністрів України (ст. 11 Закону, постанова Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2002 р. № 302) та визначається в Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, затвердженій наказом Мінприроди від 9 березня 2006 р. № 108.

Отже, перш ніж отримати дозвіл на викид забруднюючих речовин, суб’єкти підприємницької діяльності повинні: укласти договір на розробку проектів граничнодопустимих викидів´, провести ідентифікацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання; провести оцінку впливу викидів забруднюючих речовин на стан атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони; розробити план заходів щодо попередження аварійного забруднення атмосферного повітря, виникнення надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, підготувати інші документи. Суб’єкт господарювання для розроблення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, може залучати установи, організації та заклади, яким Мінприроди надає право на розроблення цих документів.

За власні кошти суб’єктів господарювання розробляються нормативи граничнодопустимого рівня впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел забруднення на стан атмосферного повітря (ст. 5 Закону, постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. № 300 «Про затвердження Порядку розроблення і затвердження нормативів граничнодопустимого рівня впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел забруднення на стан атмосферного повітря»). До розроблення таких нормативів суб’єкт господарювання може залучати установи, організації та заклади, яким Мінприроди надає право на розроблення нормативів граничнодопустимого рівня впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел забруднення на стан атмосферного повітря (п. 6 Порядку).

Аналогічно, з урахуванням оплати наданих, згідно з відповідними угодами, послуг з розроблення відповідних документів, видаються дозволи на граничнодопустимі рівні фізичних та біологічних впливів на стан атмосферного повітря, що утворюються стаціонарними джерелами (ст. 13 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», постанова Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 р. № 432). Так само на підставі дозволів регулюється діяльність, що впливає на погоду і клімат, на озоновий шар (ст. 16 Закону).

При здійсненні своєї діяльності, при виконанні заходів атмосфероохоронного характеру, в тому числі на умовах договорів, суб’єкти підприємницької діяльності повинні дотримуватися вимог щодо охорони атмосферного повітря під час проектування, будівництва та реконструкції підприємств та інших об’єктів, які впливають або можуть впливати на стан атмосферного повітря (розділ 4 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»). У межах цих заходів суб’єкти підприємницької діяльності повинні замовити та оплатити на договірних засадах проведення екологічної експертизи (ст. 25 цього Закону, Закон України «Про екологічну експертизу»). Держава здійснює заходи з охорони атмосферного повітря за рахунок коштів державного бюджету. Так, Порядком використання в 2007 році коштів, передбачених у державному бюджеті для підвищення якості атмосферного повітря, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 6 березня 2007 р. № 379 (зі змінами від 17 квітня 2008 р. № 383), визначено механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті Мінприроди за програмою «Підвищення якості атмосферного повітря». План атмосфероохоронних заходів формується відповідно до переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147 (розділ «Охорона атмосферного повітря»), за напрямами, визначеними у цьому Порядку.

Мінприроди на умовах конкурсу може залучати до виконання цих заходів підприємства, установи, організації шляхом укладання відповідних угод, включаючи за кошти фондів охорони навколишнього природного середовища. Теоретико-правові дослідження питань регулювання плати за забруднення навколишнього природного середовища побудовані на світових тенденціях реалізації публічно-правового договору на можливість здійснення негативного впливу господарської та іншої діяльності на умовах сплати за такі впливи коштів, необхідних для відновлення належного стану довкілля. Тому Мінприроди України виступає публічним органом центральної виконавчої влади, уповноваженим бути розпорядником коштів, які формуються за рахунок платежів за забруднення навколишнього природного середовища.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 р. № 489 «Про використання в 2010 році коштів державного бюджету, передбачених Міністерству охорони навколишнього природного середовища за окремими програмами», визначено, що такі кошти передбачаються для Мінприроди за окремими програмами відповідно й до інших порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України. Так, дотичними до сфери охорони атмосферного повітря є: постанова Кабінету Міністрів України від 7 березня 2007 р. № 391 «Про затвердження Порядку використання у 2007 р. коштів, передбачених у державному бюджеті для проведення моніторингу навколишнього природного середовища та забезпечення екологічного контролю за додержанням вимог природоохоронного законодавства», постанова Кабінету Міністрів України від 7 березня 2007 р. № 398 «Про затвердження Порядку використання у 2007 р. коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансової підтримки природоохоронної діяльності, у тому числі через механізм здешевлення кредитів комерційних банків».

Мінприроди здійснює планування та фінансування заходів відповідно до вимог Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228, Порядку планування та фінансування природоохоронних заходів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища, затвердженого наказом Мінприроди від 21 березня 2002 р. № 189, Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 1998 р. № 634.

Видатки, пов’язані з фінансуванням об’єктів капітального будівництва, здійснюються Мінприроди відповідно до Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. № 1764.

У межах цих порядків передбачено укладання договорів про закупівлю товарів, робіт і послуг з додержанням вимог законодавства у цій сфері.

Мінприроди на конкурсній основі, в порядку, визначеному його ж наказом від 6 квітня 2007 р. № 182, здійснює відбір природоохоронних заходів та юридичних осіб усіх форм власності та у тижневий строк після погодження плану заходів інформує учасників конкурсу про його результати і протягом двох тижнів після затвердження Мінфіном паспорта бюджетної програми укладає з юридичними особами договір, форма якого розробляється та затверджується Мінприроди.

Враховуючи, що атмосферне повітря є об’єктом міжнародно-правової охорони та відповідно до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, в науці порушуються питання таких економічних важелів, як продаж квот на викиди парникових газів. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 9 червня 2011 р. № 621 затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансування заходів з виконання міжнародних зобов’язань України за цими документами, головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми у цій сфері визначено Держекоінвестагентство. Порядок розгляду, схвалення в реалізації проектів цільових (зелених) інвестицій та пропозицій щодо здійснення заходів, пов’язаних з реалізацією таких проектів і виконанням зобов’язань сторін Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2008 р. № 221 (у ред. від 6 вересня 2010 р. № 807). Саме відповідно до цього Порядку укладаються угоди в Україні, в тому числі на продаж квот викидів парникових газів.

Договори з охорони біоресурсів. Тваринний та рослинний світ (біоресурси) законодавством визначені як компоненти навколишнього природного середовища, національним багатством України, джерелом духовного та естетичного збагачення і виховання людей, об’єктами наукових досліджень, важливою базою для одержання промислової і лікарської сировини, харчових продуктів та інших матеріальних цінностей. Тому в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь людей в Україні здійснюються заходи щодо їх охорони, науково обґрунтованого, невиснажливого використання і відтворення (з Преамбули Закону України від 13 грудня 2001 р. «Про тваринний світ», Закон України від 9 квітня 1999 р. «Про рослинний світ»).

Відповідно до положень Закону України «Про тваринний світ» відновно-відтворювальний договірний характер правової охорони біоресурсів закріплено в основних вимогах та принципах охорони, раціонального використання і відтворення тваринного світу (ст. 9 відповідного Закону), відображено в законодавчо визначених обов’язках користувачів цих ресурсів (ст. 10), у повноваженнях органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у цій галузі (розділ 2 Закону України «Про тваринний світ»), у законах та інших нормативно-правових актах, які регулюють здійснення окремих видів права спеціального використання біоресурсів (Закони України «Про мисливське господарство та полювання», «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», «Про бджільництво» тощо).

Договірний характер охорони біоресурсів може мати місце у будь-яких її формах і видах. Так, в інтересах охорони здоров’я і безпеки населення, запобігання захворюванням сільськогосподарських та інших свійських тварин, відвернення заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу, господарській та іншій діяльності здійснюються заходи, спрямовані на регулювання чисельності окремих видів диких тварин (ч. 1 ст. 32 Закону України «Про тваринний світ»). Регулювання чисельності диких тварин - це вилучення (відстріл та відлов) диких тварин, що перебувають у стані природної волі, за умови, що їх чисельність на конкретній території загрожує життю та здоров’ю людей, свійських тварин, завдає значних збитків сільському, лісовому чи мисливському господарству, порушує природний баланс видів, загрожує існуванню інших видів тварин (ст. 1 Закону України «Про мисливське господарство та полювання»). Відстріл та відлов хижих та шкідливих тварин врегульовано ст. 33 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», в тому числі на засадах укладання угод між територіальними органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового і мисливського господарства та полювання з мисливцями, яких вони можуть стимулювати встановленням для них відповідних нагород та безоплатно забезпечувати їх набоями та іншим необхідним спорядженням.

Відповідно до ч. 2 ст. 34 Закону України «Про тваринний світ» на засадах публічного договору користувачі об’єктами тваринного світу, які здійснюють ведення мисливського та рибного господарства, зобов’язані проводити комплексні заходи, спрямовані на відтворення, в тому числі штучне, диких тварин, збереження і поліпшення середовища їх існування, здійснювати заходи щодо виконання загальнодержавних, регіональних, республіканських та інших територіальних екологічних програм з питань охорони, використання і відтворення тваринного світу, в межах закріпленої території здійснювати охорону об’єктів тваринного світу, дотримуватися режиму охорони видів тварин, занесених до Червоної книги і до переліків видів тварин, які підлягають особливій охороні на території Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя тощо.

З метою охорони об’єктів тваринного світу можуть укладатися договори про: здійснення наукових досліджень у галузі охорони тваринного світу (ст. 37-1 Закону, Закон України від 7 лютого 2002 р. «Про Червону книгу»); здійснення заходів меліорації; проведення екологічної експертизи об’єктів підвищеної екологічної небезпеки (ст. 41 Закону); розведення в неволі рідкісних і таких, що знаходяться на стадії зникнення, видів тварин (ст. 45 Закону, Закон України від 7 лютого 2002 р. «Про Червону книгу»); формування зоологічних колекцій (ст. 46 Закону); надання допомоги тваринам у разі їх захворювання або загрози загибелі під час стихійного лиха та надзвичайних ситуацій (ст. 47 Закону); переселення, акліматизація і схрещування тварин (ст. 50 Закону); ввезення в Україну та вивезення за її межі об’єктів тваринного світу та знарядь їх добування (ст. 53 Закону, Закон України від 7 лютого 2002 р. «Про Червону книгу») та інше.

На виконання умов договорів у зазначеній галузі кошти можуть бути: приватних осіб - підприємців, які ведуть мисливське, рибне чи інше господарство у галузі охорони, раціонального використання та відтворення тваринного світу та зобов’язані відновлювати (відтворювати) об’єкти тваринного світу у випадках заподіяння їм шкоди, що виникла при порушенні такими суб’єктами вимог екологічного законодавства; держави - у випадках використання коштів відповідних бюджетів для виконання програм у зазначеній сфері. Так, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 9 лютого 2011 р. № 82 «Питання використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів з ведення лісового і мисливського господарства, створення захисних лісових насаджень і полезахисних лісових смуг» передбачено, що такі кошти використовуються за відповідними програмами та відповідно до порядків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2007 р. № 253, та згідно з переліком видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147.

Згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про рослинний світ» на договірних умовах можуть здійснюватися: наукові дослідження, в тому числі наукове супроводження робіт з ведення державного обліку і кадастру рослинного світу (п. 6 постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 р. № 195 «Про затвердження Порядку ведення державного обліку і кадастру рослинного світу»), наукове опрацювання Червоної (рослинний світ) та Зеленої книг України (ст. 30, 31 зазначеного Закону); штучне поновлення природних рослинних ресурсів (ст. 23); проведення екологічної експертизи (ст. 28); заходи з інтродукції, акліматизації, селекції рослин, формування ботанічних колекцій (розділ 5 Закону); заготівля природних рослинних ресурсів для харчової, фармацевтичної промисловості (ст. 17 Закону); використання природних рослинних ресурсів для потреб бджільництва, мисливства, рибальства та інші види робіт.