Договори в екологічному праві України

§ 2. Правове регулювання охоронних договорів

Особлива охорона унікальних природних комплексів та об’єктів, які мають особливу природоохоронну, наукову, екологічну, естетичну, лікувально-оздоровчу, рекреаційну та іншу цінність є одним із основних завдань екологічного законодавства. З цією метою запроваджується спеціальне регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій і об’єктів природно-заповідного фонду, курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших зон і територій законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» (статті 60-64), «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 p., «Про курорти» від 5 жовтня 2000 р.

Однією із особливостей правової охорони цих територій та об’єктів є встановлення щодо них обмежень (обтяжень). Так, відповідно до земельного законодавства (ст. 111 Земельного кодексу України), ч. 5 ст. 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що право на використання земельної ділянки або її частини в межах природно-заповідного фонду може бути обмежене (обтяжене) законом або актом уповноваженого на це органу державної влади, посадової особи або договором шляхом встановлення умови додержання природоохоронних вимог або виконання визначених робіт. Обмеження (обтяження) підлягає державній реєстрації і діє протягом строку, встановленого законом або договором.

Тобто, враховуючи, що держава надала пріоритет в охороні таких територій, законодавством встановлюються особливі механізми, які б гарантували належний захист таких територій та об’єктів. Одним із таких механізмів може виступати обов’язок укладання між органами державної виконавчої влади і суб’єктами господарювання, у віданні яких перебувають такі об’єкти, охоронного договору, який враховує екологічні, економічні та соціальні інтереси, особливо в умовах впровадження засад сталого розвитку. Крім цього, можуть укладатися договори щодо використання таких територій та об’єктів у природоохоронних, науково-дослідних, оздоровчих, рекреаційних та інших цілях, для потреб моніторингу навколишнього природного середовища (ст. 9 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»), на здійснення експертних, проектних та інших видів робіт у цій сфері.

Охоронні договори виступають додатковими зобов’язаннями для власників або користувачів земельних ділянок, водних та інших природних об’єктів, оголошених заказниками (ст. 26), пам’ятками природи (ст. 28), заповідними урочищами (ст. ЗО), які беруть на себе такі зобов’язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження. Виникають такі зобов’язання відповідно до встановленого порядку створення та оголошення територій і об’єктів природно-заповідного фонду, вони є однією із обов’язкових умов формування системи природно-заповідного фонду, а також умовою виникнення спеціальної правосуб’єктності осіб у цій сфері.

Так, згідно із ч. 5 ст. 53 цього Закону території та об’єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов’язання.

Такі зобов’язання мають взяти на себе й власники та користувачі земель історико-культурного призначення (ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини»),

Певною проблемою правового регулювання охоронних договорів є відсутність порядку їх укладення, особливо в сфері охорони природно-заповідного фонду. При цьому доцільно брати до уваги практику оформлення таких охоронних зобов’язань. Так, необхідність укладення охоронного зобов’язання визначена в рекомендаціях щодо створення об’єктів природно-заповідного фонду, в тому числі з розробки та затвердження положень про території та об’єкти природно-заповідного фонду та оформлення охоронних зобов’язань (Додаток). Охоронне зобов’язання - це документ, який засвідчує, що власники та користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об’єктів, оголошених заказниками або пам’ятками природи, беруть на себе зобов’язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

В охоронному зобов’язанні на практиці наводиться перелік індивідуальних видів діяльності, які забороняються на певній території природно-заповідного фонду. Наприклад, таке зобов’язання було укладене Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Київській області із землекористувачем - Державним підприємством «Київське лісове господарство», яким було передано під охорону Ландшафтний заказник загальнодержавного значення «Калитянська дача».

Даним охоронним зобов’язанням підтверджується правовий заповідний режим, в межах якого забороняється: розорювання земель, за винятком проведення протипожежних заходів та при гасінні лісових пожеж; надання ділянок під будівництво, в оренду; порушення ґрунтового покриву та гідрологічного режиму; меліоративні роботи, осушення боліт; рубки головного користування та прохідні рубки; розробка корисних копалин; порушення умов гніздування птахів та поселень звірів; розведення вогнищ; забір води для зрошення і обводнення; використання та зберігання отрутохімікатів; засмічення та забруднення території Заказника, влаштування сміттєзвалищ; будівництво споруд, шляхів, лінійних та інших об’єктів транспорту і зв’язку; проїзд всіх видів транспорту поза дорогами загального користування, за винятком службового транспорту держлісгоспу, протипожежної техніки; мисливство та натаскування собак; інші види господарської діяльності, які можуть призвести до втрати природної і наукової цінності Заказника.

В іншому охоронному зобов’язанні, від 5 квітня 2005 р. № 16/28— 578, щодо зоологічної пам’ятки природи місцевого значення «Бабичів острів», укладеному Управлінням екології та природних ресурсів у Чернігівській області з державним підприємством Чернігівське лісове господарство, зазначено, що землекористувач бере під охорону вищевказаний об’єкт і зобов’язується зберегти його та дотримуватися екологічних вимог при використанні природних ресурсів згідно із ст. 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», а також провести відмежування заповідного об’єкта в натурі, оформлення його природоохоронною наочністю, нанесення на планово-картографічні матеріали згідно зі ст. 46 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

На відміну від природно-заповідного законодавства, згідно із Законом України «Про охорону культурної спадщини» Кабінет Міністрів України постановою від 28 грудня 2001 р. № 1768 затвердив Порядок укладення договорів на пам’ятки культурної спадщини. Відповідно до цього Порядку охоронний договір встановлює режим використання пам’ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована. Власник пам’ятки культурної спадщини чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов’язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам’ятки культурної спадщини чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом культурної спадщини. В охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам’ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам’яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

У рамках договірних засад використовуються кошти державного бюджету на здійснення природоохоронних заходів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду та історико-культурних заповідників. Наприклад, постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2005 р. № 721 «Про затвердження Порядку використання у 2005 році коштів державного бюджету, передбачених на підтримку розвитку державних історико-культурних заповідників та територій і об’єктів природно-заповідного фонду» передбачено, що такі кошти використовуються за бюджетною програмою «Підтримка розвитку державних історико-культурних заповідників та територій і об’єктів природно-заповідного фонду», головними розпорядниками цих коштів визначено органи, до сфери яких належать відповідні об’єкти, закріплено види заходів, на які використовуються такі кошти та які фактично можуть відображати види робіт і послуг, виконуваних на замовлення головних розпорядників підрядними, реставраційними та іншими організаціями.

На договірних засадах можуть надаватися послуги самими бюджетними установами природно-заповідного фонду. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. № 1913 «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися бюджетними установами природно-заповідного фонду», розробленою відповідно до статті 47 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», передбачено, що такі установи можуть надавати платні послуги, а кошти, які надходять до бюджетних установ природно-заповідного фонду від надання послуг, можуть використовуватися, в тому числі, й на розвиток територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Напрями послуг, за які може встановлюватися плата, включають: а) послуги, які можуть надаватися згідно з їх функціональними повноваженнями: 1) послуги, пов’язані із забезпеченням впровадження рекреаційної діяльності на відповідній території; 2) організацію та проведення освітньо-виховних і природоохоронних заходів; б) послуги, які можуть надаватися у сфері господарської діяльності: послуги, пов’язані із створенням умов для організованого туризму, відпочинку, інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму територій і об’єктів природно-заповідного фонду (крім територій природних заповідників, заповідних зон національних природних парків, біосферних заповідників, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів і дендрологічних парків): короткостроковий відпочинок (розбиття наметів і розкладання вогнищ у спеціально облаштованих та відведених для цього місцях; любительське і спортивне рибальство; прогулянка (подорож) на велосипеді, на конях; полювання; спуск гірською річкою на надувних плотах, човнах; подорож на яхті, катання на човнах, водних лижах, віндсерфінг та інше.

Відповідно до Положення про екологічні фонди природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків, затвердженого наказом Мінприроди України від 26 лютого 1992 р., при зазначених установах, згідно зі ст. 48 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», може створюватися цільовий екологічний фонд з метою цільового фінансування заходів, спрямованих на забезпечення охорони заповідних природних комплексів та об’єктів, розвиток наукових досліджень, міжнародне співробітництво, еколого-освітні роботи, які можуть виконуватися на договірних засадах.

Природоохоронні договори можуть укладатися й у межах спеціальних (вільних) економічних зон, загальні засади та функціонування яких визначені Законом України від 13 жовтня 1992 p., зокрема в зонах туристсько-рекреаційного типу (ст. З Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон». Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1999 р. № 1199 (зі змінами) затверджено Типовий договір (контракт) на реалізацію інвестиційного проекту на території пріоритетного розвитку, в спеціальній (вільній) економічній зоні.

Особливої уваги потребують господарські договори в сфері використання природних комплексів та ландшафтів. Такі договори характеризуються комплексним правовим регулюванням використання курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних зон, вільної (морської) економічної зони та континентального шельфу України, зон надзвичайних екологічних ситуацій. З одного боку, режим таких об’єктів визначається екологічним законодавством (ст. 60-63 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», норми Земельного, Водного, Лісового кодексів, Кодексу України про надра, Закони України «Про курорти», «Про виключну (морську) економічну зону України», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»), з іншого - види діяльності, які можуть здійснюватися в межах цих зон, визначаються загальними нормами ЦК України, нормами ГК України, іншими нормативно-правовими актами.

На можливість використання таких територій на підставі різноманітних угод звертає увагу А.Г Бобкова, яка досліджувала питання рекреаційної діяльності. З огляду на природні властивості цих територій, вони можуть використовуватися на договірних засадах для потреб розміщення курортів, баз та пансіонатів відпочинку, санаторіїв, закладів культури, видовищних підприємств, підприємств громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування, науково-дослідних установ, пляжів, парків культури і відпочинку та інших об’єктів.

Для виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу відповідно до законодавства характерними є договори на проведення наукових, пошукових, розвідувальних робіт, видобування нафти та газу, вилов водних біоресурсів, прокладання кабелів, трубопроводів тощо.

У межах зон надзвичайних екологічних ситуацій можуть виконуватися договори на проведення науково-дослідних, експертно-оціночних, ліквідаційних, інформаційних, відновлювальних та інших робіт.