Науково-практичний коментар до цивільного законодавства України. В 4-х т. Т. 4. Методологія тлумачення нормативно-правових актів України

14. Верховенство права і відносини особи з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування

Делегування виконавчій владі нормотворчих повноважень визнається в сучасних умовах неминучою практикою [13, с. 916]. Разом з тим, ці повноваження мають бути чітко визначені за обсягом, метою і способом здійснення (там же). На це звертає увагу С.П. Головатий, аналізуючи матеріали Другого Міжнародного конгресу юристів в Нью-Делі (1959 p.). Як уже зазначалося у цій книзі, в Україні існують проблеми з визначенням повноважень на здійснення нормотворчих повноважень практично всіх органів виконавчої влади, що здійснюють такі повноваження.

Адміністративне право України не встановлює вимог до нормотворчої діяльності органів виконавчої влади. Але не підлягає сумніву, що на цю діяльність органів виконавчої влади поширюється чинність частини першої ст. 8 Конституції України [102], що закріплює принцип верховенства права. Разом з тим, потреба в конкретизації принципу верховенства права стосовно діяльності суб’єктів владних повноважень існує. Вона здійснена в Україні у своєрідний спосіб. Оскільки законодавство про адміністративне судочинство у своєму розвитку просунулось вперед значно більше, ніж адміністративне матеріальне право, в Кодексі адміністративного судочинства [140] (ч. З ст. 2) були встановлені критерії, за якими при здійсненні правосуддя в адміністративних справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень мають перевірятись ці рішення, дії чи бездіяльність.

Частиною третьою ст. 2 КАС встановлюються суто процесуальні норми. Лише одній із цих норм, закріпленій у п. 1 ч. З ст. 2 КАС (нормі, що приписує перевіряти, чи прийняті (вчинені) рішення, дії або бездіяльність “на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”) відповідає норма матеріального (конституційного чи адміністративного) права, що встановлена в частині другій ст. 19 Конституції та є майже повністю тотожною за змістом пункту 1 ч. З ст. 2 КАС. У решті випадків положенням ч. З ст. 2 КАС будь-які матеріально-правові норми не відповідають. Такі норми непрямо випливають із відповідних положень ч. З ст. 2 КАС та виявляються-при тлумаченні висновком від наступного правового явища (процесуальних повноважень адміністративного суду) до попереднього (матеріально-правових норм, що встановлюють повноваження відповідних суб’єктів).

Отже, в п. 3 ст. 2 КАС непрямо встановлюються та при тлумаченні висновком від наступного правового явища до попереднього виявляються правові приписи, які є конкретизацією принципу верховенства права стосовно діяльності суб’єктів владних повноважень. Ці правові приписи передбачають:

1) використання повноваження з метою, якою це повноваження надане. Ця мета часто є очевидною. Але принцип верховенства права вимагає більшої уваги до проблеми нормативного закріплення мети відповідних правових приписів, йдеться про приписи, якими встановлюються повноваження державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, чи про будь-які інші правові приписи;

2) обґрунтованість рішень, дій чи бездіяльності, тобто їх прийняття чи здійснення з урахуванням усіх обставин, що мають значення;

3) прийняття рішення (здійснення дій) безсторонньо (неупереджено);

4) прийняття рішення (здійснення дій) добровільно;

5) прийняття рішення (здійснення дій) розсудливо;

6) прийняття рішення (здійснення дій) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи “несправедливій” дискримінації. Це є певним визнанням реальності, що існує в Україні. Суспільство сьогодні неспроможне протистояти дискримінації. Раз її запобігти неможливо, ставиться задача запобігати “несправедливій” (тобто, явно несправедливій) дискримінації;

7) прийняття рішення (здійснення дій) з дотриманням вимоги пропорційності, тобто з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

8) прийняття рішення (здійснення дії) своєчасно, тобто впродовж розумного строку.

Всіма цими приписами вкрай обмежується сфера дискреційних повноважень державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх службових і посадових осіб. Важливо враховувати, що названі правові приписи, що адресовані цим органам та особам, у відповідній частині включаються до змісту принципу верховенства права, що піднімає рівень їх юридичної сили у зазначеній частині до рівня частини першої ст. 8 Конституції. Якби ці правові приписи не включались до принципу верховенства права, їх юридична сила була б значно меншою. У такому випадку вони б як положення загального характеру не могли б застосовуватись всупереч спеціальним положенням Кодексу адміністративного судочинства та інших законів. Оскільки ж вони у відповідній частині включаються до змісту принципу верховенства права, вони набувають тієї ж юридичної сили, що і частина перша ст. 8 Конституції, а тому за наявності підстав вони підлягають переважному застосуванню не тільки перед положеннями законодавчих актів (загальними і спеціальними), а й перед будь-якими положеннями Конституції України.

Перелічені вище правові приписи, що охоплюються поняттям верховенства права, значною мірою запозичені із Резолюції (77)31 Комітету Міністрів Ради Європи (це стосується правових приписів, позначених вище цифрами 1, 2; 6, 7, 8). Ця Резолюція стосувалась адміністративних актів, зокрема проблеми запобігання неналежного використання органами виконавчої влади, дискреційних повноважень [13, с. 1136-11371. Європейський Суд з прав людини все ж визнав, що певні дискреційні повноваження національні органи влади повинні мати, зокрема в регламентації контактів затриманого з його родиною (справа стосувалась права кожного на повагу до приватного і сімейного життя, до житла і кореспонденції, тобто положень ст. 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод [457].

На доповнення до викладеного слід мати на увазі, що стосовно відносин міждержавними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, з одного боку, та особами, — з іншого, верховенство права передбачає і вимогу до закону. Щодо цих відносин закон має бути безстороннім. Вражає та обставина, що цієї вимоги законодавець дотримується не завжди, що дає підстави деякі законодавчі положення не застосовувати, оскільки вони суперечать принципу верховенства права, а прогалини, які у зв’язку з цим виникають, — заповнювати застосуванням аналогії закону або аналогії права. Особливо це стосується податкового законодавства, яке встановлює лише фрагментарні правила про строки для визначення податкових зобов’язань платників податків податковими органами та для стягнення податкового боргу. Для застосування фінансових санкцій, стягнення податкового боргу, що виник у результаті прострочення погашення податкового боргу, самостійно узгодженого платником податків, стягнення своєчасно не перерахованого податковим агентом до бюджету податку з доходів фізичних осіб строк давності взагалі не встановлений. І це враховується в судовій практиці. Так, Вищий адміністративний суд постановою від 11 квітня 2007 р. [515] визнав, що строку для застосування фінансових санкцій заворушення строків погашення самостійно узгодженого платником податків податкового зобов’язання законодавством не встановлено. Не відповідає вимозі безсторонності закону і річний строк для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи (ч. 2 ст. 99 КАС [140]) на фоні строку 1095 днів, який встановлено п. 15.1.1 ч. 15.1 ст. 15 Закону “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” [224] для звернення контролюючих органів з позовами про стягнення податкового боргу, що виник у результаті прострочення погашення податкового зобов’язання, визначеного контролюючим органом.

Разом з тим, слід враховувати, що вимога безсторонності закону не порушується тоді, коли законодавець при обмеженні можливостей, яких він надає особі у відносинах з державою та її органами чи у відносинах з органами місцевого самоврядування, враховує специфіку (логіку) відповідних відносин. Так, визначаючи склад доходів, які включають до валових доходів, абзац перший ч. 4.1.6 ч. 4.1 ст. 4 Закону “Про оподаткування прибутку підприємств” [184] приписує включати до валових доходів “доходи з інших джерел”. Це положення діє на користь бюджету, бо всі доходи, і передбачені, і не передбачені ч. 4.1 ст. 4 названого Закону, підлягають включенню до валового доходу платника податків. На користь бюджету діє і положення п. 4.2.17 ч. 4.2 ст. 4 того ж Закону, яке після наведення переліку доходів, що не включаються до валових доходів, зазначає на те, що інші надходження не включаються до складу валових доходів платника податків, якщо це прямо визначено “нормами цього Закону”. Складається враження, що включення до валових доходів як передбачених цим Законом, так і не передбачених ним доходів, та виключення із них тільки доходів, прямо передбачених цим Законом, порушує принцип безсторонності закону. Насправді, такого порушення немає, бо зазначений диференційований підхід обумовлений логікою відносин, що є предметом регулювання наведених законодавчих положень. За логікою речей, усі доходи мають включатись до складу валових доходів. Але законодавець встановив виключення із цього загального правила та передбачив, що такі виключення можуть встановлюватись тільки названим Законом і тільки прямо. Отже, наведені законодавчі положення не порушують принцип безсторонності стосовно відносин між особою та державними органами (державою).

Принцип верховенства права включає до себе можливість судового контролю за нормотворчістю та іншою діяльністю органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування та їх службових і посадових осіб. Право звернення до суду має будь-яка особа, яка вважає, що її права або інтереси порушені відповідним суб’єктом владних повноважень