Земельне право України

2. Поняття «земля», «земельна ділянка»

Поняття «земля» у законодавстві та правовій доктрині

Ключовим у визначенні предмету земельного права як галузі права (земельних правовідносин) виступає поняття «земля».

Поняття «земля» в залежності від контексту використовується у багатьох розуміннях: (1) як планета, (2) як суходіл, (3) як ґрунти - верхній шар земної поверхні, придатний для життя рослин, (4) як економічна категорія - загальний засіб праці і основний засіб виробництва у сільському господарстві, (5) як територія з угіддями, якою хтось володіє, територія з правовим режимом, тощо. В межах одного розуміння можуть також існувати різні підходи до наповнення поняття «земля» конкретним змістом. Тому розуміння поняття «земля», використане при визначенні предмету земельного права, потребує уточнення.

NB. Невід´ємною ознакою мови, у тому числі юридичної, є багатозначність. Значення терміну обумовлюється виключно тим змістом, який вкладають у нього мовці, отже, «термін не може бути правильним або неправильним, суворо кажучи, він може бути будь-яким». Тому автор вважає некоректними поширені дискусії щодо істинності або «правильності» визначення того чи іншого терміну. Навряд чи можна довести, що якийсь термін може визначатися лише певним чином. Разом із тим, розглядаючи застосування певної термінології, можна визначити більш чи менш усталене застосування певного терміну в певному контексті у певний період (адже цілком можливо, що в інший період розуміння того самого терміну буде іншим). Крім того, виходячи із міркувань доцільності, можна домовитися із «співрозмовниками» про узгоджене розуміння того чи іншого, в принципі багатозначного, терміну. Саме такі завдання - підмітити закономірності у застосуванні терміну «земля» в законодавстві, правозастосуванні та доктрині та «домовитися» із читачами щодо вживання цього терміну самим автор, і мають бути вирішені нижче.

Ст. 1 ЗУ «Про охорону земель» визначає землю як «поверхню суші з грунтами, корисними копалинами та іншими природними елементами, що органічно поєднані та функціонують разом з нею».

ГОСТ 26640-85 містить дещо інше визначення:

«земля - найважливіша частина навколишнього природного середовища, що характеризується простором, рельєфом, ґрунтовим покривом, надрами, водами, є основним засобом виробництва у сільському господарстві, а також просторовою базою для розміщення галузей народного господарства».

Слід наголосити, що регулятивне значення таких визначень дуже обмежене, але все-таки вони певною мірою ілюструють, в якому саме розумінні термін «земля» розглядається у земельному законодавстві.

У доктрині земельного права наводяться й інші визначення землі, що, проте, знаходяться у загальному руслі законодавчих підходів.

Власне визначення землі пропонує В. В. Носік. На його думку, в юридичному значенні земля (як основне національне багатство) - це «розташована над надрами в межах державних кордонів частина земної поверхні з родючим шаром грунту, який використовується для виробництва у сільському господарстві абсолютної і додаткової вартості, що має розподілятися між сільським господарством, промисловістю і державою через приватну і суспільну форми власності за об ´єктивним природним законом прогресивного економічного розвитку суспільства, що забезпечує збереження і підвищення родючості грунту, відновлення людської праці і розширене відтворення капіталу з метою забезпечення потреб та інтересів кожного громадянина і всього Українського народу».

На думку Н. І. Титової, земля (виступаючи специфічним майном, об´єктом цивільного права) взагалі не є об´єктом земельного права; цей термін «означає певну відокремлену від природного середовища працею людини частину (масу) речовини ...»

Натомість, для позначення об´єкта земельного та екологічного права слід вживати поняття «землі», яке означає «органічний компонент екосистеми, не вилучений з довкілля, який тісно взаємодіє з іншими природними об ´єктами (водами, лісами, атмосферним повітрям тощо)».

Поняття «земельна ділянка» у законодавстві та правовій доктрині

Поряд із поняттям земля, у земельному законодавстві використовується також поняття «земельна ділянка». Відповідно до ч. 1 ст. 79 ЗКУ «земельна ділянка» - це «частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами».

Інші визначення пропонуються представниками правової доктрини. На думку В. І. Андрейцева, «в юридичному значенні земельна ділянка може розглядатися як територіально-просторова, індивідуально-визначена та юридично відособлена поверхнева частина (включаючи ґрунтовий покрив) відповідної категорії земель, межі якої встановлені на місцевості і зафіксовані у земельно-правових документах, що посвідчують її приналежність на підставі відповідного юридичного титулу власникам чи користувачам для цільового використання в якості операційної бази, засобу, умови та джерела життєдіяльності та задоволення матеріальних, соціальних, екологічних, духовних та інших потреб та інтересів особ».

За визначенням В. В. Носіка, земельна ділянка - «це розташована над надрами частина земної поверхні, що є основою ландшафту, нерухома за місцем знаходження, індивідуально визначена в конкретній місцевості за розмірами, межами, цільовим (функціональним) призначенням, встановленими законом, адміністративним актом чи договором правами та обов ´язками на неї громадян та юридичних осіб та інших суб ´єктів земельного права».

У іншій праці науковець дає більш розгорнуте тлумачення поняття «земна поверхня» (ключового у визначенні земельної ділянки): це «ґрунтовий шар разом з усією рослинністю, лісами, багаторічними насадженнями, які знаходяться у визначених на місцевості межах ділянки, а також поверхня, зайнята водоймами. Крім поверхневого шару земельна ділянка як об ´єкт права власності включає також простір над та під поверхнею ділянки на висоту і глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.»

В. Шульга визначає земельну ділянку як «частину поверхні земного грунту, яка є основою ландшафту, має фіксовану площу, межі та місцезнаходження, а також характеризується певним якісним станом і притаманним їй правовим статусом».

Н. В. Ільницька вважає, що земельна ділянка - це «частина земель, яка як безпосередній об ´єкт земельних правовідносин має фіксовану площу, межі, місце розташування, характеризується якісним станом, що відповідає її цільовому призначенню та притаманним їй правовим режимом».

В. К. Гуревський пропонує визначати земельну ділянку як «обміряну частину земної поверхні, яка має бути зафіксована в державному кадастрі і яка характеризується притаманним їй правовим режимом використання, є визначальним виміром при застосуванні права приватної власності».

У документах ООН можна зустріти визначення земельної ділянки як «окремої замкненої площі або багатокутника, що географічно визначається її (його) межами, і включає землю, на яку поширюються однорідні майнові права та яка перебуває в одній і тій самій власності» («landparcel, here defined as a single closed area or polygon that is determined geographically by its boundaries, contains land under homogeneous property rights and is held in one ownership»).

Співвідношення понять «земля», «земельна ділянка»

У науці земельного права та законодавстві панує єдність у тому, що поняття «земельна ділянка» та «земля» співвідносяться як частина та ціле. Земельна ділянка, маючи всі родові ознаки землі, має додаткову видову ознаку - установлені межі.

У багатьох випадках, у тому числі й у законодавстві, термін «земля» вживається замість поняття «земельна ділянка»: часто можна зустріти терміни «оренда землі» (замість «оренда земельної ділянки»), «купівля-продаж землі» (замість «купівля-продаж земельної ділянки») тощо. Відзначаючи формальну некоректність таких висловів, слід визнати, що у даний час вони є усталеними, і викоренити вживання термінів «земля» та «земельна ділянка» як синонімів навряд чи вдасться. Проте слід чітко усвідомлювати, в яких випадках поняття «земля» вживається у своєму «основному» розумінні, а в яких - у розумінні «земельна ділянка».

У спеціальній літературі вживається також поняття «земельніресурси». Так, на думку В. Єрмоленка, категорії «земля», «земельніресурси» та «земельні ділянки» співвідносяться як загальне, особливе та одиничне (поняття «земельні ресурси» вживається у розумінні певної сукупності земельних ділянок, їх «складають вже освоєні людством поверхні земельних ділянок, які задовольняють певні потреби людей та надають можливість досягти певного соціального ефекту»). Разом із тим, подібний підхід поки що не є усталеним в науці земельного права.

Співвідношення понять «земля», «земельна ділянка» з іншими об´єктами

У деяких країнах Європи (див., напр., § 1 ст. 552 Цивільного кодексу Франції) законодавство розглядає поняття «земельна ділянка» (і, відповідно, «земля») як таке, що охоплює простір від центру Землі до «неба» (включно з усіма об´єктами нерухомості, що розташовані в межах цього простору - рослинністю, водами, будівлями тощо). У той же час, законодавство інших країн встановлює «вертикальні межі» поняття «земельна ділянка». Саме до таких країн належить Україна, що зумовлює необхідність з´ясування «вертикальних» меж понять «земля» та «земельна ділянка», а також розв´язання питання про співвідношення цих понять із об´єктами, що знаходяться в межах земельної ділянки (на землі).

Простір. Ч. З ст. 79 ЗКУ передбачає, що « [п]раво власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд» (це положення дубльоване у ч. З ст. 373 Цивільного кодексу України (далі - ЦКУ)). Виходячи із системного тлумачення норм ЗКУ, дане формулювання слід, на наш погляд, розуміти розширено: право власності поширюється не лише на простір, необхідний для будівництва, а і на простір, необхідний для використання земельної ділянки за цільовим призначенням. Це означає, що поняття земельної ділянки включає в себе відповідний простір.

Водні об´єкти, ліси. Ч. 2 ст. 79 ЗКУ (див. також ч. З ст. 373 ЦКУ) передбачає, що « [п]раво власності на земельну ділянку поширюється в її межах на ... водні об´єкти, ліси які на ній знаходяться». Крім того, ст. 13 Лісового кодексу України (далі - ЛКУ) передбачає, що право власності на ліси посвідчується державним актом на право власності на землю, а право власності на ліси виникає з моменту одержання цього документу. На перший погляд, це свідчить про те, що поняття «земля» та «земельна ділянка» охоплюють не лише відповідний простір, а і згадані природні ресурси, що розташовані у відповідних межах. Проте нам видається, що процитовані положення законодавства слід тлумачити інакше. Оскільки води та ліси є окремими природними ресурсами, мають відмінний від землі правовий режим, для їх використання закон зазвичай вимагає отримувати спеціальні дозволи незалежно від наявності у користувача прав на земельну ділянку, вважаємо, що слід розмежовувати землі, земельні ділянки, з одного боку, та ліси та води, з іншого. Тому проголошення власника земельної ділянки власником зазначених природних ресурсів в межах цієї ділянки фактично є декларацією, не наповненою реальним змістом: власник земельної ділянки (за деякими незначними виключеннями, що підтверджують правило) не має можливості на свій розсуд володіти, користуватися та розпоряджатися водами та лісами, розташованими в межах земельної ділянки. Отже, вважаємо, що води та ліси на даний час недоцільно включати у поняття «земельна ділянка», «земля».

Надра. Ст. 23 Кодексу України про надра надає землевласнику та землекористувачу право без окремого дозволу та внесення плати здійснювати обмежене використання надр під його ділянкою:

«Землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів і прісні підземні води до 20 метрів та використовувати надра для господарських і побутових потреб».

На перший погляд, це також може означати, що надра є складовими земель. Проте, як видається, немає достатніх підстав навіть для того, щоб вважати надра не лише складовою, але хоча б приналежністю земельної ділянки (як пропонує Р. С. Кірін). До такого висновку слід дійти тому, що надра можуть перебувати виключно у власності народу України (ст. 4 Кодексу України про надра), а право надрокористування землевласників та землекористувачів обмежується лише кількома видами обмеженого користування вичерпним переліком копалин. Термін же «приналежність» вживається зазвичай для того, щоб показати, що якийсь об´єкт (річ) має спільний правовий режим з «основною» річчю. У випадку із надрами та земельною ділянкою це не так, отже, надра не є приналежністю земельної ділянки і тим більше не охоплюються цим поняттям.

Поверхневий (ґрунтовий) шар. Ч. 2 ст. 79 ЗКУ (див. також ч. З ст. 373 ЦКУ) передбачає, що « [njpaeo власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар ...». На противагу водам, лісам та надрам, ґрунти мають спільний режим із земельною ділянкою, землею, їх використання, охорона та відтворення регламентуються саме земельним законодавством. Використання земельної ділянки практично завжди означатиме використання поверхневого (ґрунтового) шару. Виходячи із цього, вважаємо, що поняття «земельна ділянка» та «земля» охоплюють не лише простір над та під земною поверхнею, але й розташований в межах цього простору ґрунтовий покрив. Отже, ґрунти -складові земель (земельних ділянок). Разом із тим, ототожнення землі та ґрунту є, звичайно, невірним.

У випадку, коли ґрунтовий покрив буде вилучено із природного середовища, тобто грунт перестане утворювати ґрунтовий покрив і буде поміщений, наприклад, у горщик із квіткою, він не буде охоплюватися ні поняттям «земля», ні «земельна ділянка», і відносини, об´єктом яких буде ґрунт у горщику, не будуть належати до предмету земельного права. Проте якщо ґрунтовий покрив буде знятий для зберігання і подальшого нанесення на малопродуктивні угіддя в порядку ст. 168 ЗКУ, дані відносини все-таки будуть земельними, оскільки їхнім об´єктом, окрім знятого ґрунту, будуть відповідні землі (малопродуктивні угіддя). Будівлі і споруди. Межові споруди законодавство фактично відносить до приналежностей земельної ділянки (ст. 108 ЗКУ). Питання ж про співвідношення земельної ділянки та інших капітальних будівель та споруд, що на ній розташовані, є цікавим та неоднозначним.

У римському цивільному праві будівлі та споруди вважалися невід´ємною частиною земельної ділянки, діяв принцип «superficies solo cedit» (наземне майно приростає до земельної ділянки). Проте в подальшому, з ускладненням обороту, суспільних відносин, у правових системах багатьох європейських країн існування будівель на чужій землі стало реальністю. У більшості сучасних країн будівлі та споруди визнаються приналежностями земельної ділянки, в Україні ж ситуація вже тривалий час є зворотною: ЗКУ в ред. 1992 р. передбачив, що земельна ділянка «автоматично» слідувала юридичній долі будівель і споруд, розташованих на ній (ст. 30). Після певної перерви (2002-2004 рр.) це правило почало знову послідовно впроваджуватися в чинне законодавство, і сьогодні земельна ділянка розглядається як приналежність будівлі або споруди: див. ст. 120 ЗКУ, ст. 377 ЦКУ (при відчуженні будинку, будівлі або споруди), ст. 1225 ЦКУ (при спадкуванні будівлі та споруди), ч. 4 ст. 6 ЗУ «Про іпотеку» (при іпотеці будівлі і споруди), ст. 796 ЦКУ (при оренді будівлі або іншої капітальної споруди). Таким чином, «земельна ділянка» за чинним законодавством є підпорядкованою річчю по відношенню до головної речі - будівлі або споруди. Тому, звичайно, сьогодні поняття «земельна ділянка» не охоплює будівель і споруд, на ній розташованих.

Проблема. Незважаючи на наявність правил про слідування земельної ділянки за спорудою, надзвичайно поширеною є ситуація, в якій власник будівлі або споруди не є власником або користувачем земельної ділянки. Слід наголосити, що за існуючою судовою практикою, у разі знаходження на земельній ділянці будівель, що зареєстровані у встановленому порядку, звільнення земельної ділянки на вимогу власника або землекористувача означає припинення права власності на такі споруди і допускається лише у випадках, прямо передбачених законом (відчуження майна з мотивів суспільної необхідності тощо).3 таким підходом погодитися повністю не можна. Захищаючи права власника будівлі, не можна ігнорувати прав власника земельної ділянки. Ці права вступають у конфлікт, який може і повинен бути розв´язаний судом. На наш погляд, ситуація, яка не є повністю врегульованою законодавством, має вирішуватися за аналогією згідно із правилами, встановленими для випадку закінчення строку дії суперфіцію (ст. 417 ЦКУ), або за аналогією за правилами, встановленими для припинення спільної часткової власності (ст. ст. 364,365 ЦКУ).

Проблема. Існують певні об´єкти, питання про віднесення яких до споруд як самостійних об´єктів нерухомого майна, або ж, навпаки, до невід´ємних поліпшень земельної ділянки є складним і неоднозначним. Йдеться про заасфальтовані майданчики, дорожнє покриття, під´їзні залізничні колії тощо. Існує судова практика, за якою залізнична колія, наприклад, вважається самостійним об´єктом нерухомості, а дорожнє покриття - ні. Складність вирішення таких питань ілюструє, на наш погляд, доцільність позиції (від якої чинне законодавство, на жаль, відійшло), за якою земельна ділянка і все збудоване на ній повинні розглядатися як єдиний об´єкт. Принаймні, належність земельної ділянки та зведеного на ній різним суб´єктам допускатися не повинна.

Багаторічні насадження. Відповідно до ч. 2 ст. 79 ЗКУ (див. також ч. З ст. 373 ЦКУ), «[п]раво власності на земельну ділянку поширюється в її межах на ... багаторічні насадження, які на ній знаходяться». Вважаємо, що це, а також сама природа багаторічних насаджень, які не можна відділити від ділянки без втрати ними своїх властивостей, а також втрати властивостей самої ділянки, дозволяє вважати, що поняття земельної ділянки в більшості випадків включає в себе багаторічні насадження, що на ній розташовані. Між тим, зазначимо, що питання повинно вирішуватися окремо в кожній ситуації.

NB. У питанні про співвідношення поняття «земельна ділянка» та розташованих на ній багаторічних насаджень показовою є справа № 2-Ц-832/09, розглянута Белградським районним судом Одеської обл. за позовом С. С. А. до ЗАТ «Белградський виноробний завод» про визнання частково недійсними договорів купівлі-продажу «в частині продажу кущів винограду, бетонних стовпчиків, дроту». Відповідач набув за договором купівлі-продажу розташовані на земельній ділянці позивача насадження винограду (кущі, стовпчики, дроти). Позов (після зміни позовних вимог позивач вимагав усунення перешкод у використанні земельної ділянки) задоволено, оскільки суд вважав, що при передачі земельної ділянки винограднику позивач став власником у т. ч. і стовпів, дроту та винограду, які, очевидно, розглядаються як складова ділянки. Апеляційна скарга залишена без задоволення.

Підхід автора до визначення поняття «земля»

Виходячи із згаданих вище положень законодавства, а також із підходів, що висловлюються у науці земельного права, видається, що сьогодні в земельному праві поняття «земля» вживається у розумінні земної поверхні та простору над та під нею на висоту та глибину, необхідну для використання відповідної земельної ділянки за цільовим призначенням (у тому числі її забудови), включаючи ґрунтовий покрив у межах цього простору.

У свою чергу, земельна ділянка - це частина землі із визначеними межами та місцем розташування.

Розуміння земельної ділянки як простору характерне для практики ООН: «ділянка реєструється у кадастрі чи системі реєстрації нерухомого майна та зазвичай подається як частина площини, хоча фактично є певним об´ємом простору» («The parcel is registered in a cadastre or real property registration system and is usually shown as an area although in fact it represents a volume ofspace»).

Слід наголосити, що далеко не завжди межі земельної ділянки точно встановлені на місцевості. Вони можуть бути визначені дуже приблизно або й не визначені на місцевості зовсім (втім, якась, хоча б приблизна прив´язка, яка дозволяє ідентифікувати земельну ділянку, все-таки необхідна). Наприклад, чинне раніше законодавство допускало вказівку у правоустановчих документах лише на поштову адресу та площу земельних ділянок (яка дуже рідко відповідає фактичному землекористуванню). На наш погляд, навіть у таких випадках слід вважати, що йдеться саме про земельну ділянку з визначеними (хоча і з дуже низькою точністю) межами та місцем розташування.

Чи є земля (земельна ділянка) майном?

Численні аргументи проти визнання землі майном висловлюються у правовій доктрині.

Наприклад, Н. І. Титова вказувала, що землі:

  • «природний об ´єкт, не створений працею людини, а, отже, він має не лише економічну, але й екологічну цінність;
  • землі мають сталий кількісний вимір, їх площі не можуть бути штучно збільшені або зменшені;
  • виконують унікальну і незамінну функцію основного засобу виробництва продукції рослинництва і тваринництва;
  • дають прямий прибуток внаслідок їх використання;
  • перебувають у постійному тісному взаємозв ´язку з іншими природними об ´єктами (атмосферним повітрям, водами, надрами, лісами);
  • не мають балансової грошової вартості, а їх природна та економічна і екологічна цінність визначається за спеціальною методикою;
  • земельно-правовими засадами та екологічними вимогами пройнято всі угоди щодо цих земель та юридичну відповідальність за земельні правопорушення тощо».

М. Коржанський та О. Литвак також вважають, що землі істотно відрізняються від майна як об´єкта правових відносин, посилаючись на особливості обліку земель та обмежене коло суб´єктів права власності на землю. Перелік подібних підходів можна продовжити.

Між тим, на наш погляд, всі наведені аргументи лише вказують на специфіку землі як об´єкту правового регулювання, проте не спростовують належності земельної ділянки до майна. На думку О. Г. Бондаря, що спеціально досліджував землю як об´єкт права власності, «земельна нерухомість не має принципово важливих особливостей, що дозволяють відокремити її від речей, і може розглядатися як особливий різновид нерухомого майна». Повністю поділяємо таку думку.

З формальної точки зору земельна ділянка підпадає як під законодавче визначення речі («предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права і обов ´язки» - ст. 179 ЦКУ), так і під визначення майна («окрема річ, сукупність речей, а також майнові права та обов ´язки» -ст. 190 ЦКУ). Ст. 181 ЦКУ прямо і категорично відносить земельні ділянки до нерухомих речей, а отже - до майна.

Більш того, дані положення законодавства не викликають заперечення також з етимологічної точки зору. Слово «майно» походить від дієслова «мати» (синонім - «володіти»). Тобто етимологічно майно - це те, що можна мати, чим можна володіти. Поза усяким сумнівом, володіти можна і земельною ділянкою (як частиною землі).

Навіть за радянських часів, моли земельні ділянки були вилучені з цивільного обігу, концепція, за якою земельні ділянки слід визнавати майном, переважала.

На наш погляд, земельна ділянка - це, справді, специфічний різновид майна. Причому йдеться не лише про земельну ділянку у вузькому, землевпорядному розумінні - як ділянку із чітко встановленими межами, присвоєним кадастровим номером тощо, а про будь-яку частину земної поверхні, що може бути індивідуалізована (наприклад, об´єктом права державної власності можуть бути земельні ділянки лише із дуже приблизно визначеними межами, яким не присвоєно кадастрових номерів).

Вважаємо водночас, що під визначення речі (а відповідно, майна) не може підпадати земля у суворому розумінні (як частина навколишнього середовища), оскільки вона, не будучи індивідуалізованою, не може бути об´єктом цивільних прав та обов´язків.

Категорії земель

Перелік категорій земель закріплений у ч. 1 ст. 19 ЗКУ:

«1. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв ´язку, енергетики, оборони та іншого призначення.»

Земельний фонд України становить 5,7 % території Європи. Станом на 01.01.2006 у складі земель країни із 60,3 млн. га майже 71,2 % (41,2 млн. га) займають сільськогосподарські землі, 17,4 % (10,5 млн. га) - ліси та інші лісовкриті площі.

На наш погляд, існуючий поділ земель на категорії вже не відповідає реаліям сьогодення і потребує перегляду. Необхідність такого перегляду зумовлюють наступні міркування:

(1) Незважаючи на формулювання ст. 19 ЗКУ, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, наприклад, за суб´єктом використання (див., наприклад, положення ст. 68 ЗКУ, ст. 23 ЗУ «Про транспорт» щодо земель транспорту, 77 ЗКУ щодо земель оборони), або ж з використанням критерію територіального розміщення (див. ст. 38 ЗКУ щодо визначення земель житлової та громадської забудови).

(2) На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістам. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст. ст.. 91,96 ЗКУ), цим самим взяв на себе «обов´язок» охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій. Задача ця, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана. Більш того, на наш погляд, задача така є взагалі не виконуваною.

(3) Крім того, існуюча класифікація земель на категорії не охоплює всіх земель. Наприклад, взагалі поза межами існуючої класифікації земель залишаються землі загального користування населених пунктів (згадуються у ст. ст.. 14,16 ЗУ «Про планування та забудову територій», ч. З ст. 83 ЗКУ). Очевидно, цей перелік можна продовжувати. Навряд чи можна вважати задовільним те, що всі ці землі «ховаються» за формулою «землі іншого призначення» (п.«ж» ч. 1 ст. 19 ЗКУ).

Вважаємо, що слід повністю підтримати В. В. Носіка в тому, що «поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб´єктивних земельних прав». Замість поділу земель за цільовим призначенням, правовий режим земель має визначатися на основі планування територій. На наш погляд, створити всеохоплюю-чий (тим більше, законодавчо закріплений) поділ земель на категорії, що охопив би будь-які можливі види цільового призначення, дуже важко, і навряд чи доцільно. Тим більше неможливо задовільно врегулювати всі земельні відносини за принципом «дозволено лише те, що передбачене законодавством» (тобто те, що визначене цільовим призначенням). Регулювання земельних відносин за таким підходом створює масу непорозумінь та незручностей, стримує раціональне та економічно ефективне використання земель. Вважаємо, що законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання найбільш типових земельних ділянок, причому зовсім не обов´язково зводити їх до якихось категорій земель, та ще й робити якийсь їх вичерпний перелік. Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокрема, в порядку зонування (ст. 180 ЗКУ, ЗУ «Про планування і забудову територій»).

Проблема. Через нечіткість правового режиму різних категорій земель неодноманітною є практика застосування положень законодавства, що оперують терміном «цільове призначення». Так, господарські суди виходять із того, що «використання земельної ділянки за цільовим призначенням -це використання земельної ділянки з дотриманням вимог, що ставляться відповідно до категорій земель», а «передбачене договором використання спірної земельної ділянки ... не є Ті цільовим призначенням, а лише умовами її використання відповідно до договору оренди». Значно ширше розуміють термін «цільове призначення» органи земельних ресурсів при накладенні стягнення за ст. 53 КУпАП - вони виходять із того, що «цільове призначення» охоплює будь-які вимоги щодо використання земель, що випливають із належності ділянки до певної категорії земель, положень договору оренди, землевпорядної та містобудівної документації тощо.

Як видається, певну ясність у питання внесли недавнє (ЗУ від 05.11.2009 № 1702-VI) доповнення ст. 20 ЗКУ. Відповідно до нової ч. 5,

«5. Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України "Про використання земель оборони".»

Таким чином, перше із наведених тлумачень отримало законодавче закріплення.