Земельне право України

6. Принципи земельного права

Принцип права - це основоположна норма, або норма найбільш загального, основоположного характеру. Принципи права є свого роду стрижнем, на якому будується система права і законодавства. Вони також відіграють важливу роль у тлумаченні правових норм.

Принципи земельного права можуть формуватися із змісту правових норм, на основі судових рішень, досягнень правової доктрини54. Помилково вважати, що принципи можна створити за допомогою самого лише проголошення в законі тих чи інших положень принципами.

Виділяють загальні (конституційні), міжгалузеві та галузеві принципи55. Зупинімось більш детально на галузевих принципах земельного права.

Спроба законодавчо встановити галузеві принципи земельно-правового регулювання була зроблена у ст. 5 ЗКУ. До «принципів земельного законодавства» віднесено:

«а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва;

б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави;

в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом;

г) забезпечення раціонального використання та охорони земель;

ґ) забезпечення гарантій прав на землю;

д) пріоритету вимог екологічної безпеки.»

Далеко не все, що закріплено у зазначеній статті, насправді може вважатися принципами. Так, не є, на наш погляд, принципом «забезпечення гарантій прав на землю», оскільки гарантованість - це невід´ємна ознака будь-якого права, негарантованого права існувати не може; не є принципом «забезпечення рівності права власності» різних суб´єктів - на даний час дане гасло не відповідає існуючому правовому регулюванню тощо.

На наш погляд, справді правовими принципами в усталеному розумінні на сьогодні можуть вважатися лише положення, закріплені у п. п.«г» та «д» статті. Розглянемо їх більш детально.

Забезпечення раціонального використання та охорони земель (п.«г» ст. 5 ЗКУ)

На нашу думку, найважливішим принципом земельного права є принцип раціонального використання земель, що обумовлює необхідність розглянути його детальніше.

Визначення раціонального використання земель наведено у ГОСТ 26640-85, де воно розглядається як:

«Забезпечення всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту у здійсненні цілей землекористування з урахуванням охорони земель та оптимальної взаємодії з природними факторами.»

Існує і низка доктринальних визначень:

Раціональним вважається «таке використання [земель], у ході якого забезпечується одержання сталих високих урожаїв сільськогосподарських культур, запобігання необґрунтованому вилученню земель із сфери сільськогосподарського виробництва для потреб інших галузей народного господарства, збереження та підвищення родючості ґрунтів, охорона навколишнього середовища».

Зазначається, що «під раціональністю землекористування розуміють ... наукову обґрунтованість і найбільшу доцільність використання ... земель з одночасним додержанням екологічних правил їх охорони».

Раціональне використання земель розглядається як «раціональне використання природних ресурсів - полягає у збереженні такої якості навколишнього природного середовища та природних ресурсів, з одного боку, та досягнення таких національних моделей виробництва та споживання, і такої міжнародної економічної системи - з іншого, за яких розробка природних ресурсів забезпечує економічне зростання та сталий розвиток суспільство.

І. О. Іконицька вважає, що поняття «раціональне використання включає в себе і досягнення максимального ефекту в цілях землекористування, і охорону землі як природного об´єкту у процесі користування нею».

Як вказує колектив харківських авторів, «раціональність землекористування в першу чергу означає те, що воно здійснюється суворо за цільовим призначенням», передбачає ефективну експлуатацію земельної ділянки та покращення стану землі60.

М. І. Краснов розглядав раціональне використання землі у сільському господарстві як систему землеробства, що являє собою науково обґрунтований комплекс взаємопов´язаних технологічних (агротехнічних), меліоративних та організаційних заходів з використання землі, відновлення та підвищення родючості ґрунтів, що включає організацію земельних територій (землеустрій) та сівозмін, системи обробки ґрунтів та удобрювання, водну та хімічну меліорацію тощо.

На думку М. М. Бринчука, раціональне природокористування - це досягнення необхідного економічного, естетичного, рекреаційного або ін. ефекту при здійсненні природокористування з одночасним дотриманням вимог охорони як використовуваних природних об´єктів, так і навколишнього природного середовища в цілому.

Н. Г. Станкевич визначає раціональне використання земель як «забезпечення їх суворо цільового використання з максимальним ефектом для землеволодільців, землекористувачів, власників і при врахуванні вимог охорони як земельних ресурсів, так і навколишнього середовища в цілому».

За «радянських» часів раціональне використання земель розглядалося як максимальне залучення земель до сільськогосподарського виробництва (Д. І. Гнаткович). Зараз хибність такого підходу очевидна, адже надмірна розораність земель в Україні складає серйозну екологічну проблему. Сьогодні у землевпорядній науці поняття «раціональне використання» земель розглядається як таке, що охоплює «досягнення максимального ефекту землекористування та охорону землі - природного резерву».

Як зазначає А. Д. Юрченко, зміст терміну «раціональне використання земель» відрізняється залежно від того, про які землі йдеться: суходільні, перезволожені, кислі, засолені землі; термін «раціональний» має економічний та екологічний зміст, що конфліктують між собою. Економічно раціональна оранка є нераціональною з екологічної точки зору (тим більше це справедливо по відношенню до забудови), а екологічно раціональне використання земель шляхом їх виведення з обробітку (перелоги) може розглядатися як безгосподарність.

На наш погляд, раціональне використання земель слід розуміти як таке їх використання, що найкраще відповідає інтересам суспільства.

Таке використання передбачає встановлення у конкретній ситуації балансу різних інтересів та пріоритетів (екологічних, економічних, естетичних та ін.). Принцип «раціонального використання» має виступати оціночним критерієм у випадках реалізації т. зв. дискреційних повноважень у сфері земельних відносин (при наданні висновків щодо можливості вибору місця розташування земельної ділянки за ст. 151 ЗКУ, при погодженні проектів відведення земельних ділянок за ст. ст. 118, 123 ЗКУ, при проведенні державної експертизи землевпорядної документації відповідно до однойменного Закону тощо).

Пріоритет вимог екологічної безпеки (п.«д» ст. 5 ЗКУ)

Термін «екологічна безпека» законодавчо визначається у ст. 50 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» як «... такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров´я людей». Таке визначення неоднозначно сприймається у правовій доктрині. Багато науковців пропонують власне визначення.

Так, на думку В. І. Андрейцева, екологічна безпека - це «складова національної і транснаціональної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв´язків, за яких системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гарантується захищеність права громадян на безпечне для життя і здоров´я довкілля, забезпечується регулювання екологічно-небезпечної діяльності і запобігання погіршенню стану довкілля та інших наслідків, небезпечних для життя і здоров´я особи, суспільства і держави, яка потребує чіткої конституціоналізації у чинному законодавстві».

На думку Л. В. Струтинської-Струк, «з правової точки зору під екологічною безпекою слід розуміти стан захищеності навколишнього природного середовища та його елементів, обумовлений відсутністю недопустимого ризику заподіяння шкоди життю та здоров´ю людини і довкіллю в цілому».

Г. П. Сєров визначає екологічну безпеку як «стан захищеності життєво важливих інтересів об´єктів екобезпеки (особи, населення, територій) від загроз, що створюються природними об´єктами, забрудненими при здійсненні антропогенної діяльності (в результаті аварій, катастроф, тривалої господарської, військово-оборонної та іншої діяльності), а також внаслідок природних явищ та стихійних лих».

Ст. 1 Федерального закону РФ «Про охорону навколишнього середовища» визначає екологічну безпеку як «стан захищеності природного середовища і життєво важливих інтересів людини від можливого негативного впливу господарської та іншої діяльності, надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, їх наслідків».

Попри всі текстуальні відмінності між наведеними визначеннями, всіх їх об´єднує розгляд екологічної безпеки як «стану захищеності» інтересів людини та довкілля. Через оціночний характер подібного підходу його досить важко застосувати до конкретної ситуації, тому у законодавстві отримали закріплення т. з. нормативи екологічної безпеки, що виступають формальним критерієм безпечності середовища.

Нормативами екологічної безпеки традиційно вважають (1) нормативи граничнодопустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі (ГДК), (2) гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого впливу на це середовище (ГДР), (3) гранично допустимий вміст забруднюючих речовин у продуктах харчування (ГДВ) (такий підхід ґрунтується на попередній редакції ст. 33 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища»). На сьогодні згадані нормативи мають характер санітарно-гігієнічних (оскільки фактично орієнтовані не на забезпечення безпеки або стабільності для природних систем, а саме на забезпечення санітарно-гігієнічної безпеки людини).

Санітарно-гігієнічні нормативи можуть закріплюватися у найрізноманітніших правових формах: від законодавчих актів та постанов уряду до нормативних документів у галузі стандартизації та будівництва, і, нарешті (і насамперед) у т. з. «санітарних нормах». Під поняттям «санітарні норми» законодавство розуміє особливий масив підзаконних нормативно-правових актів - власне санітарні норми та правила, санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічних нормативи, санітарні регламенти, видані центральним органом виконавчої влади України в галузі охорони здоров´я (ст. 1 ЗУ «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення»). Поряд із цими актами в Україні застосовуються аналогічні акти колишнього СРСР (див. Постанову ВРУ «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» від 12.09.199173, Постанову Головного державного санітарного лікаря України № 01/035 від 09.03.1995 року).

Відзначаючи величезну роль санітарно-гігієнічних нормативів у забезпечення екологічної безпеки, не можна не відзначити обмеженість цього засобу. Слід усвідомлювати, що створення всеохоплюючої системи нормативів є неможливим. Причина - численність небезпечних для людини факторів середовища, що підлягають нормуванню, їх дія в сукупності, у різноманітних комбінаціях (за спільної дії, наприклад, кількох речовин, навіть у випадках, коли концентрація цих речовин у середовищі нижче ГДК, можлива значна шкода). Слід також зазначити, що сумнівною є адекватність поставленій меті навіть тих кількох сотень нормативів санітарно-гігієнічного характеру, що вже існують, оскільки основним способом визначення нормативів може бути лише експериментальний шлях, здебільшого на лабораторних тваринах, в основному - на пацюках та мишах. Така практика завжди залишатиме відкритим питання про адекватність екстраполяції отриманих даних на організм людини. Крім того, при встановленні нормативу завжди буде присутня похибка на т. з. «чутливий контингент» - дітей, осіб похилого віку, а також хворих.

Таким чином, створення всеохоплюючої, універсальної системи нормування показників екологічної безпеки, навіть на суто санітарно-гігієнічних засадах - справа нездійсненна81. Це проте, аж ніяк не означає, що від нормування показників екологічної безпеки необхідно відмовитися взагалі. Таке нормування, хоч і не може засвідчити повну безпечність середовища, на сьогодні здатне визначити, яке середовище є вочевидь небезпечним. Необхідно усвідомлювати це, і ставити перед нормуванням показників безпечності довкілля лише реальні завдання, якими є встановлення граничних величин дії найбільш небезпечних факторів. Поряд із наявністю формально встановлених нормативів зберігає своє значення загальне, оціночне розуміння екологічної безпеки.

На наш погляд, розуміти принцип пріоритету вимог екологічної безпеки слід з урахуванням того, що безпека - це ідеал, оскільки завжди у тій чи іншій мірі присутні фактори небезпеки. Тому видається необхідним впровадити у законодавство України, у т. ч. земельне, т. з. принцип ALARA (абревіатура від «As Low As Reasonable Achievable» - «настільки низький, наскільки це можливо у межах розумного»). Такий шлях є апробованим у світі та перевірений практикою. Сутність принципу полягає у тому, що будь-який шкідливий екологічний вплив при здійсненні будь-якої діяльності (затвердженні землевпорядної, містобудівної, планувальної документації тощо) має бути зведений до настільки низького рівня, наскільки це реально можливо в існуючих умовах. А такий вплив, що порушує нормативи екологічної безпеки, має бути безумовно заборонений.

Положення п.«д» ст. 5 ЗКУ, які передбачають принцип пріоритету вимог екологічної безпеки, можуть бути безпосередньо застосовані у багатьох випадках, коли земельне законодавство передбачає прийняття тим чи іншим органом дискреційного рішення. На наш погляд, саме цим принципом слід керуватися, наприклад, при вирішенні питання про надання чи ненадання погодження на проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, затвердженні землевпорядної та містобудівної документації (див. ст. ст.. 20,118,123,186 ЗКУ).