Земельне право України

3.2. Право державної власності на землю

Специфіка права державної власності полягає насамперед у суб´єкт-об´єктному складі. Певні особливості має також порядок набуття та припинення права власності (див. тему «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки»).

Суб´єктний склад. Відповідно до ст. 80 ЗКУ, суб´єктом права власності на землі державної власності є держава, яка «реалізує це право через відповідні органи державної влади». «Відповідними органами державної влади» ЗКУ у ст. ст.. 13, 16, 17, 17-1 та 84 визначає (1) КМУ, (2) Раду Міністрів АР Крим, місцеві державні адміністрації - (3) районні і (4) обласні та Київську та Севастопольську міські державні, та (5) державні органи приватизації. Повноваження цих органів розмежовуються ст. ст.. 118,122, 129, 149,150 ЗКУ. На період до розмежування земель державної та комунальної власності чинне законодавство (глави 2, 3, п. 12 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ, п. 1 Розділу VIII «Прикінцеві положення» ЗУ «Про оренду землі») надає повноваження із розпорядження державними землями також (6) місцевим радам і встановлює тимчасові правила щодо розподілу компетенції з розпорядження державними землями. Незважаючи на існування законодавства про розмежування земель, поки що в Україні розмежування земель державної та комунальної власності знаходиться на підготовчій стадії (детальніше див. п. 3.3.).

Проблема. П. 12 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ надає повноваження із розпорядження «землями, на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об´єкти незавершеного будівництва та законсервовані об´єкти, а також продаж земельних ділянок, на яких розташовані об´єкти, які підлягають приватизації», державним органам приватизації.

Між тим, на сьогодні відсутній механізм реалізації даного повноваження, крім як у випадках, коли земельна ділянка приватизується разом із об´єктом, який підлягає приватизації. Зокрема, повноваження із розпорядження відповідними землями не розподілені в межах вертикалі державних органів приватизації. В результаті на даний час ці землі фактично просто не мають реального «господаря», що здійснював би від імені держави її право власності.

Загалом, державні органи приватизації (Фонд державного майна України) не зарекомендували себе ефективним господарем земельних ділянок.

Так, хоча право розпоряджатися земельними ділянками надавалося цим органам починаючи з 2006 року, перша земельна ділянка була продана разом із об´єктом, що підлягав приватизації, лише 16.11.2007 року (йдеться про земельну ділянку під будівлею колишнього гуртожитку в м. Вознесенську Миколаївської області, що була продана за 38982 грн.).

Проблема. Трапляються випадки, коли у міжнародних угодах КМУ розпоряджається міськими землями, право розпорядження якими закон (п. 12 розділу X ЗКУ) надає місцевим радам - див., напр., Протокол між Кабінетом Міністрів України та Урядом Турецької Республіки про взаємне виділення земельних ділянок в Анкарі та Києві для спорудження приміщень іноземних місій від 19.06.2003, затверджений ПКМ № 1674 від 29.10.2003. Як видається, для подібних дій відсутні правові підстави. З іншого боку, органи місцевого самоврядування не можуть укладати міжнародні договори України (ст. З ЗУ «Про міжнародні договори України»).

Проблема. В Україні існує практика делегування місцевими радами їх виконавчим органам повноважень щодо розпорядження земельними ділянками. Разом із тим, п. 34 ст. 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає вирішення питань «регулювання земельних відносин» виключно на пленарних засіданнях рад. На думку В. В. Носіка, процитоване положення Закону стосується лише «визначення правил і порядку розпорядження землями» і не забороняє делегувати повноваження щодо розпорядження землями. З такою думкою погодитися не можемо, зважаючи на те, що на момент прийняття ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» термін «регулювання земельних відносин» стосовно рад визначався чинним тоді ЗКУ в ред. 1992 р. і охоплював питання розпорядження конкретними земельними ділянками (ст. ст.. 9,10). Підстави для іншого тлумачення даного терміну сьогодні, на наш погляд, відсутні.

Специфіка об´єктного складу державної власності.

Декретом «Про землю» від 26.10.1917 було передбачено скасування права власності на землю; згодом цей акт став тлумачитися як такий, що запровадив націоналізацію всіх земель. 19.02.1918 Декрет «Про соціалізацію землі» ліквідував приватну власність на землю і проголосив передачу усієї землі у власність трудового народу. До початку земельної реформи у 1990 роках вся земля перебувала у державній власності, що розглядалася як синонім власності народу. При цьому під державою мався на увазі СРСР, хоча в доктрині існували певні дискусії щодо того, чи були суб´єктом права державної власності союзні республіки. Ст. VI Декларації про державний суверенітет землю було проголошено, що земля є власністю народу України.

Протягом «радянського» періоду земля визнавалася об´єктом виключної власності держави (народу) (такий підхід було відображено у ст. 9 нечинного нині Закону УРСР «Про власність»). Натомість, ст. 13 Конституції України проголошує землю об´єктом права власності українського народу, не вживаючи прикметника «виключної».

Новий ЗКУ відійшов від жорсткого закріплення певних категорій земель у державній власності, передбачивши лише неможливість передачі певних видів земель із державної у інші форми власності (до зміни цільового призначення). Так, ч. З ст. 84 ЗКУ визначено перелік земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність. Це:

«а) землі атомної енергетики та космічної системи;

б) землі оборони, крім земельних ділянок під об´єктами соціальнокультурного, виробничого та житлового призначення;

в) землі під об´єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об´єктами, що мають національне та загальнодержавне значення;

г) землі під водними об´єктами загальнодержавного значення;

ґ) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;

д) земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов´язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

е) земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами;

є) земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної форми власності;

ж) земельні ділянки, на яких розташовані державні, у тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об´єкти незавершеного будівництва та законсервовані об´єкти.»

Окрім наведеного, перелік земель, що підлягають залишенню у державній власності, вміщено також у ЗУ «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (ст. 6). Він в основному повторює положення

4. З ст. 84 ЗКУ, але є дещо ширшим.

Також визначаються землі державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність (ч. 4 ст. 84 ЗКУ):

«а) землі атомної енергетики та космічної системи;

б) землі під державними залізницями, об´єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту;

в) землі оборони;

г) землі під об´єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом;

Ґ) землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом;

д) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом;

е) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;

є) земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов´язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

ж) земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами;

з) земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної і комунальної форм власності;

и) земельні ділянки, штучно створені у межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об´єктів, або на земельних ділянках дна водних об´єктів.»

Окрім перерахованих, на нашу думку, не можна передавати у приватну власність будь-які земельні ділянки під об´єктами нерухомості, що не підлягають приватизації, оскільки при такій передачі порушуватиметься принцип цільового використання земель. Також п. З ст. 4 ЗУ «Про державний матеріальний резерв» передбачає, що земельні ділянки, на яких розміщені об´єкти системи державного резерву, «є державною власністю і не підлягають приватизації та іншим видам відчуження».

Мотиви закріплення певних різновидів земель у власності держави зрозумілі: державна власність на земельні ділянки повинна забезпечувати реалізацію певних функцій держави (оборона тощо), в інших випадках для збереження певних особливо цінних категорій земель може бути необхідно, щоб землі знаходилися у безпосередньому управлінні держави.

На думку А. Д. Юрченка, необхідно закріпити правило про залишення у державній власності земельних ділянок сільськогосподарського призначення, наданих сільськогосподарським науково-дослідним установам і навчальним закладам та їх дослідним господарствам, учбовим господарствам навчальних закладів, державним сортовипробувальним закладам і сортодільницям, державним елітно-насінницьким і насінницьким господарствам, племінним заводам, племінним радгоспам і конезаводам, державним господарствам, які вирощують лікарські та ефіроолійні рослини, фрукти, виноград тощо. В Україні такі надзвичайно важливі для забезпечення національних інтересів землі займають площу 1,5 млн. га.

У РФ функції переліків, вміщених до ч. ч. З та 4 ст. 84 (а також ч. З ст. 83) ЗКУ, виконують переліки земельних ділянок, виключених з обороту або обмежених в обороті (ст. 27 ЗК РФ).

Звичайно, у державній власності можуть перебувати будь-які землі, а не лише згадані у ст. 84 ЗКУ.

Існування переліків, вміщених у ч. ч. З та 4 ст. 84 ЗКУ, не означає, що землі, згадані в переліках, не можуть перебувати у комунальній або приватній власності.

Приклад. Цільове призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, що знаходиться у приватній власності, може бути змінене на цільове призначення «землі лісогосподарського призначення» без зміни форми власності на землю, що положенням ст. 84 не суперечитиме.

Специфіка процедури набуття права державної власності. Не зовсім очевидним є те, чи поширюються на відносини із набуття права державної власності положення ст. 125 ЗКУ, за якими право має виникати з моменту державної реєстрації, а також тимчасові положення п. З розділу II Закону України № 1066-VI від 05.03.2009 (яким ст. 125 ЗКУ викладена у чинній редакції), що заміщають ст. 125 і передбачають, що право власності на земельну ділянку «виникає з моменту державної реєстрації земельної ділянки».

На користь позитивної відповіді на поставлене питання свідчить загальний характер згаданих норм, які ведуть мову про «право власності» без вказівки на його форму, а також положення Конституції України про рівність всіх суб´єктів права власності перед законом (ч. 4 ст. 13). На користь протилежного висновку - те, що ст. 125 вміщена до глави 19, що має назву «Набуття права на землю громадянами та юридичними особами», а також те, що спеціального механізму, який би дозволяв на сьогодні зареєструвати земельну ділянку або право на земельну ділянку державної власності, сьогодні просто не існує.

Інструкція про вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затверджена наказом Мін´юсту України від 03.03.2004 № 20/5 (п. 68) фактично виходить із того, що загальні правила про момент виникнення право власності на земельні ділянки на землі державної власності не поширюється.

На наш погляд, щодо виникнення права державної власності на земельні ділянки слід застосовувати спеціальні положення ч. 1 ст. 84 ЗКУ, за якими « [у] державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності». Таким чином, наприклад, у разі припинення права приватної власності автоматично виникає право державної власності незалежно від подальшої реєстрації земельної ділянки або права власності на неї. Щоправда, можуть існувати ще більш спеціальні правила, наприклад, у випадку із відумерлою спадщиною (див. ст. 1277 ЦКУ), коли після припинення права приватної власності земельна ділянка за спеціальною процедурою переходить у комунальну власність.