Земельне право України

2.1. Загальна характеристика

Низка норм ЗКУ (зокрема, ст. 130) передбачають можливість купівлі-продажу земельних ділянок. Ч. 1 ст. 131 ЗКУ передбачає можливість набуття права власності на земельні ділянки на підставі таких цивільно-правових угод, як міна, рента, дарування, «успадкування та інших цивільно-правових угод». ЗК передбачає, що укладення таких угод здійснюється відповідно до ЦКУ з урахуванням вимог ЗКУ (ч. 2 ст. 131).

Загальні вимоги до змісту угод. Ч. 2 ст. 132 ЗКУ визначено, що в угодах про відчуження земельних ділянок незалежно від їх виду має бути зазначено:

«а) назву сторін (прізвище, ім´я та по батькові громадянина, назва юридичної особи);

б) вид угоди;

в) предмет угоди (земельна ділянка з визначенням місця розташування, площі, цільового призначення, складу угідь, правового режиму тощо);

г) документ, що підтверджує право власності на земельну ділянку;

е) відомості про відсутність заборон на відчуження земельної ділянки;

д) відомості про відсутність або наявність обмежень щодо використання земельної ділянки за цільовим призначенням (застава, оренда, сервітути тощо);

е) договірну ціну;

є) права та обов´язки сторін;

ж) кадастровий номер земельної ділянки;

з) момент переходу права власності на земельну ділянку.»

Поряд із умовами угод, зазначена норма містить і вказівку на реквізити угоди (наприклад, назву сторін, документи, що підтверджують право власності тощо). Не для всіх угод характерним є наявність договірної ціни (напр., вона не потрібна при даруванні). Не є окремою умовою і «права та обов´язки сторін» (п.«є») - вони формулюються у всіх умовах угоди. Незрозуміло, навіщо законодавець визнав необхідним визначати в договорі «момент переходу права власності» - цей момент імперативно визначається ст. 125 ЗКУ. Взагалі, навіщо потрібна ч. 2 ст. 132 ЗКУ, незрозуміло.

Форма угод. «Угоди про перехід права власності на земельні ділянки укладаються в письмовій формі та нотаріально посвідчуються» (ч. 1 ст. 132 ЗКУ), та ще й до того ж «підлягають нотаріальному посвідченню та державній реєстрації» (ч. 4 ст. 132 ЗКУ; один раз в статті писати про необхідність нотаріального посвідчення, на думку законодавця, замало). Відповідно до положень ЦКУ (ст. ст.. 210, 657 та ін.), правочини щодо відчуження нерухомого майна (у т. ч. земельних ділянок) є вчиненими з моменту державної реєстрації. Державна реєстрація правочинів на даний час здійснюється відповідно до ПКМ від 26.05.2004 № 671 «Про затвердження Тимчасового порядку державної реєстрації правочинів» (хоча, суворо кажучи, ч. 2 ст. 210 ЦКУ вимагає, щоб порядок реєстрації був встановлений законом) одночасно із нотаріальним посвідченням правочину.

Проблема. Проблемним є питання про правові наслідки відсутності в угоді істотних умов, закріплених в належній (нотаріальній) формі. Відсутність в угоді таких умов - це, з одного боку, порушення закону (наприклад, ст. 132 ЗКУ), яке дає підстави для визнання угоди (договору) недійсною (ст. 215 ЦКУ). З іншого боку, положення ч. 1 ст. 638, ст. 639 ЦКУ передбачають, що «договір є укладеним, якщо сторони в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов договору». Такі норми дають підстави для висновку, що за відсутності в угоді хоча б однієї із істотних умов угода є неукладеною, тобто угоди як такої не існує592. Можливість «вважати договір неукладеним» також прямо передбачена ч. 8 ст. 181 ПСУ (щоправда, в силу положень ст. 4 кодексу до земельних відносин він начебто не застосовується).

Судова практика давала приклади різних тенденцій при вирішенні даного питання. У роз´ясненні Вищого арбітражного суду України від 12.03.1999 № 02-5/111 було передбачено, що «недійсною може бути визнана лише укладена угода», з чого слідувало, що угоди можуть визнаватися неукладеними. Згодом, щоправда, у практиці господарських судів відбувся поступовий відхід від практики визнання угод неукладеним. Цей відхід ґрунтувався, серед іншого, на позиції ВСУ, який при вирішення окремих справ виходив з того, що визнання договору неукладеним не визнається законом способом захисту цивільних прав (ч. 2 ст. 16 ЦКУ). Між тим, така позиція сама по собі не є підтвердженням того, що угоди, в яких відсутні істотні умови, повинні визнаватися недійсними.

На наш погляд, у випадку, якщо у договорі відсутні деякі істотні умови, такий договір як волевиявлення сторін існує, проте не може вважатися дійсним. На це по окремим різновидам договорів вказують положення цивільного законодавства. Наприклад, недодержання нотаріальної форми сторонами означає, що сторони в належній формі не досягай згоди з усіх істотних умов договору, тобто договір в силу положень ч. 1 ст. 638 ЦКУ при її тлумаченні а contrario, начебто, повинен вважатися неукладеним. Натомість, ст. ст.. 219, 220 ЦКУ прямо встановлюють нікчемність (а не неукладеність) договорів, укладених без додержання нотаріальної форми. Вже цього прикладу, на наш погляд, є достатньо для спростування загального висновку судів про те, що недійсною може бути визнана лише угода, щодо всіх істотних умов якої сторони в належній формі досягай згоди.

Вважаємо законодавчий підхід щодо визнання недійсними угод, за якими сторони «не досягли згоди з істотних умов в належній формі», цілком вірним з теоретичної точки зору. У разі, якщо має місце волевиявлення сторін, спрямоване на виникнення, зміну або припинення прав і обов´язків, проте при цьому сторони не визначилися щодо всіх істотних умов або не дотрималися форми, що вимагається законом, волевиявлення сторін все-таки підпадає під визначення правочину, наведеного у ст. 202 ЦКУ: « [п]равочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов´язків». Отже, в описаному випадку правочин має місце, проте через свої дефекти (форми або змісту тощо) він в силу закону не може породжувати правові наслідки, тобто є недійсним. Говорити ж про неукладеність правочину можна лише тоді, коли будуть відсутні будь-які дії сторін, спрямовані на виникнення цивільних прав і обов´язків.

Таким чином, вважаємо, що у разі відсутності у договорах щодо земельних ділянок істотних умов правомірно говорити не про неукладеність, а саме про недійсність таких договорів, що випливає як із чинного законодавства, так і з теоретичних основ земельного та цивільного права. Про неукладеність договору можна вести мову лише у випадку, коли взагалі не було волевиявлення сторін, спрямованого на виникнення, зміну або припинення їх цивільних прав.

До того ж, вважаємо, що недійсним договір можна вважати лише у разі, якщо у ньому відсутня справді істотна умова, а не якийсь реквізит, хоч би і передбачений законом (напр., ст. 132 ЗКУ) прав позивача. Такий висновок з необхідністю випливає із природи позову як вимоги про захист порушеного чи оспореного права.

Якщо ж допущене порушення призвело до того, що зміст угоди суперечить закону, вона повинна вважатися нікчемною (ст. ст.. 203, 215 ЦКУ).

Проблема. Існує підхід, за яким у разі спору зацікавлена особа може вимагати визнання недійсним і правочину, що є нікчемним, і такі позовні вимоги мають судами розглядатися і задовольнятися. Саме такий підхід закріплений зараз у п. 5 Постанови Пленуму ВСУ від 06.01.2009 № 9 «Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочину недійсним».

Підґрунтям такого підходу виступає формулювання п. 2 ч. 2 ст. 16 ЦКУ та ст. 152 ЗКУ, які передбачають такий спосіб захисту, як визнання правочину (угоди) недійсним, без вказівки на те, що йдеться саме про оспорюваний правочин (угоду). Крім того, існують підходи, за якими визнання договору недійсним розглядається як окремий випадок застосування такого способу захисту, як визнання права.

Наведені міркування спростовуються наступним. Відповідно до ч. 2 ст. 215 ЦКУ, визнання недійсним нікчемного правочину судом «не вимагається». Видається, що суди не повинні витрачати свій час і зусилля (а отже, кошти платників податків) на винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав, їх роз´яснення або примусової реалізації. Іншими словами, будь-яке рішення суду повинно укладатися в усталену і загальновизнану класифікацію позовів на позови перетворювальні, позови про визнання та про присудження. Інакше вони не будуть призводити до захисту порушеного права.

Слід наголосити, що під позовами про визнання слід розуміти лише позови про безпосереднє визнання прав. Визнання ж нікчемного правочину недійсним насправді не є визнанням прав, воно не дає безпосередньої відповіді на питання про те, які ж права мають сторони у правовідносинах, і навіть не дає відповіді на питання про те, чи наявні у сторін права, передбачені нікчемним правочином. Адже хоча із нікчемного правочину право не виникає, тотожне право може виникнути з іншого, дійсного правочину.

Таким чином, позовну вимогу про визнання нікчемного правочину недійсним не можна вважати зверненням за захистом права, і положення ст. 16 ЦКУ, ст. 152 ЗКУ слід розуміти таким чином, що під визнанням правочину недійсним мається на увазі визнання недійсним саме оспорюваного правочину.

З цієї точки зору слід визнати помилковими відмови судів у задоволенні вимог про визнання нікчемних договорів недійсними595 - такі вимоги взагалі не повинні розглядатися по суті. Натомість, вірною є усталена практика ВСУ по справам адміністративної юрисдикції596, яка полягає у закритті про про визнання договорів дійсними. Натомість, зацікавлена особа повинна до відчуження ділянки посвідчити право на кожну із ділянок окремим державним актом.

Проблема. Проблемним є питання щодо того, якою повинна бути доля земельної ділянки, придбаної за договором, коли набувач (наприклад, покупець) земельної ділянки помирає після укладення договору, але до моменту реєстрації державного акту, тобто до моменту виникнення в нього права власності (ст. 125 ЗКУ з урахуванням п. З розділу II ЗУ від 05.03.2009 № 1066-VI).

Згідно зі ст. 1218 ЦКУ, «до складу спадщини входять усі права та обов´язки, що належали спадкодавцеві на момент відкриття спадщини і не припинилися внаслідок його смерті». На наш погляд, законодавство не перешкоджає правонаступництву у правовідносинах із оформлення державного акту або реєстраційних правовідносинах.

Між тим, в Україні склалася практика, за якою в описаних ситуаціях спадкоємці звертаються із позовом до суду із вимогою про визнання права власності (відповідачем виступає зазвичай або місцева рада, або місцевий орган земельних ресурсів). Хоча буква закону начебто вказує, що право власності у спадкодавця не виникло (та і, суворо кажучи, навряд чи спір із відповідачами існує), отже, і до спадкоємця воно перейти не могло, суди практично в усіх випадках позови задовольняють600.

Така ситуація, схоже, свідчить про те, що закон починає тлумачитися contra lege - адже його буква є явно неадекватною існуючим відносинам. Існування описаної практики, на наш погляд, вказує на помилковість прив´язки виникнення права до певних реєстраційних процедур. Реєстрація, на наш погляд, повинна лише відкривати можливість реалізовувати право у відносинах із третіми особами, проте моментом переходу права доцільно визнавати момент укладення правочину.

Мораторій на відчуження окремих різновидів земель. У п. 15 Перехідних положень ЗКУ (в ред. ЗУ № 1783-VI від 19.01.2010) передбачено: «15. До набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель, але не раніше 1 січня 2012 року, не допускається: купівля-продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, крім вилучення (викупу) їх для суспільних потреб.

У правовій доктрині слушно ставиться під сумнів обґрунтованість ув´язки строку дії мораторію із прийняттям законів про державний земельний кадастр та про ринок земель. На думку Р. І. Марусенка, до якої ми приєднуємося, закон про ринок земель взагалі не потрібний, «якщо механізм переходу прав на земельні ділянки потребує вдосконалення, його можна і потрібно врегулювати у кодифікованому акті - Земельному кодексі ...».

Статистика свідчить, що використання земель сільськогосподарського призначення є гранично неефективним. У сфері сільськогосподарського виробництва сьогодні працюють близько 20 % усіх зайнятих в економіці, що суттєво (у 3-7 разів) перевищує параметри зарубіжних країн. Наприклад, в Угорщині ця частка становить 6,3 %, у Чехії - 4,8 %, Франції - 3,6 %, Канаді - 2,8 % (!). На наш погляд, ці цифри свідчать, що альтернативи концентрації земель немає, задача держави - зробити цей процес якомога менш безболісним для селян.

За приблизними оцінками, загальна вартість сільськогосподарських угідь в Україні вже на 2004 р. становила 361,3 млрд. грн. Ця цифра свідчать про те, який обсяг інвестицій можна залучити у сільське господарство лише за допомогою іпотечного кредитування у разі запровадження обігу земельних ділянок.

У разі запровадження обігу земельних ділянок товаровиробники отримають можливість стати справжніми господарями на землі, у той час, як на даний момент, як слушно відзначає Г. І. Балюк, «майже всі агроформування, крім хіба що фермерських господарств, створені на засадах орендних відносин, до того ж більш як 80 відсотків паїв передано в короткострокове користування ...У такий спосіб відбувається процес відчуження реальних власників землі від своїх наділів».

На нашу думку, мораторій суперечить ст. 41 Конституції України та § 1 ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки за відсутності правомірного суспільного інтересу та, найголовніше, без будь-якого відшкодування позбавляє власників можливість отримувати економічний ефект від їхнього майна. Перспективним видається звернення власників «підмораторних» земельних ділянок, а також земельних часток (паїв) до Європейського суду з прав людини за захистом своїх прав. Оскільки ефективних національних засобів захисту проти даного порушення немає, а саме воно є триваючим, вважаємо, що є достатньо високі шанси на позитивний результат при безпосередньому зверненні до суду, без попереднього звернення до національних судів608.

Проблема. Не має однозначного вирішення питання, чи поширюється мораторій на випадки звернення стягнення на земельні ділянки (якщо таке стягнення здійснюється у рамках виконавчого провадження). Так, на думку Т. О. Коваленко, на випадки звернення стягнення на земельні ділянки в рахунок боргів мораторій не поширюється. Приєднуємося до висловленої думки, яка повною мірою відповідає цільовому та системному тлумаченням норм ЗКУ, навіть з урахуванням змін, яких було внесено до п. 15 розділу X ЗКУ.

Проблема. Аналогічно, спірним є питання про те, як співвідноситься мораторій із обов´язком іноземних фізичних та юридичних осіб відчужити земельні ділянки сільськогосподарського призначення, отримані ними у спадщину (ч. 4 ст. 81, ч. 4 ст. 82 ЗКУ). Поділяємо думку П. Ф. Кулинича, за якою на вказані випадки мораторій не поширюється, виходячи із системного тлумачення кодексу та з урахуванням ступеню пріоритетів, які забезпечуються його окремими нормами.

Процедура виникнення права власності за угодою. Загальна процедура виникнення (переходу) права власності на земельні ділянки за цивільно-правовими угодами включає:

• укладення у письмовій нотаріальній формі угоди та її реєстрацію (ч. ч. 1,4 ст. 132 ЗКУ). Нотаріальне посвідчення угоди регламентується ЗУ «Про нотаріат» від 02.09.19936П, Інструкцією про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженою Міністерством юстиції України наказом від 03.03.2004 № 20/5. Реєстрація угоди (правочину) відбувається на даний час при її нотаріальному посвідченні (п. 6 Тимчасового порядку державної реєстрації правочинів, затвердженого ПКМ від 26.05.2004 № 671);

Проблема. У деяких місцевостях існує практика реєстрація договорів також у сільських, селищних, міських радах. Така реєстрація іноді вимагається органами земельних ресурсів для подальшого оформлення державного акту. Подібні вимоги є незаконними, вони «походять», очевидно, від положень нечинного нині Декрету Кабінету Міністрів України «Про приватизацію земельних ділянок» від 26.12.1992 (див. п. 6).

• реєстрацію права власності відповідно до ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Саме з моменту такої реєстрації виникає право власності на земельну ділянку (ст. 125 ЗКУ).

На даний час ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» не діє, оскільки відсутній механізм його реалізації (не прийнято кілька необхідних підзаконних нормативно-правових актів, не вжиті необхідні організаційні заходи). Натомість, відповідно до п. З розділу II Закону України № 1066-VI від 05.03.2009 (яким ст. 125 ЗКУ викладена у чинній редакції), право власності на земельну ділянку «виникає з моменту державної реєстрації земельної ділянки». В свою чергу, «реєстрація земельних ділянок» проводиться відповідно до ст. 202 ЗКУ. При відчуженні земельної ділянки «реєстрація земельних ділянок» повинна відбуватися у Поземельній книзі (див. ПКМ від 06.05.2009 № 439 «Про деякі питання посвідчення права власності на земельну ділянку», ПКМ від 09.09.2009 № 1021 «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі», наказ Держкомзему «Про затвердження Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель» від 02.07.2003 № 174.

Ринок земель. Відчуження земельних ділянок за цивільно-правовими угодами відбувається на ринку земель.

За визначенням В. В. Носіка, ринок земель - «це врегульовані нормами чинного законодавства суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення органами державної влади та місцевого самоврядування прав власника на землю від імені Українського народу, а також набуття і реалізації фізичними та юридичними особами, державою гарантованого Конституцією України суб´єктивного права власності та інших прав на земельні ділянки, формування і функціонування інфраструктури ринку землі, державного та самоврядного регулювання ринку землі на національному, регіональному й місцевому рівні, забезпечення захисту прав учасників ринку землі».

Як зазначає П. Ф. Кулинич, « [р]инковими вважаються цивільно-правові угоди, які передбачають перехід прав на землю від однієї особи до іншої за плату на основі співвідношення попиту та пропозиції земельних ділянок».

На даний момент в суспільстві достатньо міцно закріпилася думка про необхідність ухвалення закону «Про ринок земель». Із прийняттям такого закону пов´язується зняття мораторію, передбаченого п. 15 розділу X ЗКУ. Як видається, така думка є хибною. Прийняття такого закону (або закону «Про ринок землі», «Про ринок земель сільськогосподарського призначення» тощо) стане черговим кроком на шляху «декодифікації» земельного законодавства України, кроком до множення колізій, оскільки створить «паралельне» правове регулювання наряду із існуючими положеннями ЦКУ, ЗКУ, ЗУ «Про оренду землі» та ін. актів. Таким чином, усі проблеми та прогалини у регулюванні відносин на ринку земель можуть і повинні бути усунуті шляхом удосконалення існуючих нормативно-правових актів.

Розглянемо особливості, пов´язані із формою, змістом та порядком укладення окремих цивільно-правових угод про відчуження земельних ділянок.