Земельне право України

3. Особливості набуття за цивільно-правовими угодами земельних ділянок державної та комунальної власності

За перший квартал 2010 р. було продано 1114 ділянки загальною площею 1512,72 га за 238,4 млн. грн.

Оскільки право власності на землю набувається виключно відповідно до закону (ст. 14 Конституції України), а органи державної влади та місцевого самоврядування зобов´язані діяти «лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19 Конституції України), на нашу думку, земельні ділянки державної та комунальної власності відчужуються виключно за договорами купівлі-продажу, та, у прямо передбачених законом випадках, міни (ч. 1 ст. 12 ЗУ «Про відчуження земельних ділянок, інших об´єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності»). Законодавство не передбачає можливості відчуження земельних ділянок за іншими договорами.

Угоди із земельними ділянками, що перебувають у державній або комунальній власності, у правовій доктрині іноді називають публічно-правовими624. Публічно-правовий договір визначають як правовий акт - угоду організаційно-регулюючого характеру, за якою одна сторона бере на себе певні визначені угодою обов´язки, а інша сторона (суб´єкт публічного права) зобов´язується реалізувати в інтересах контрагента певні публічні повноваження в межах своєї компетенції або передати (делегувати) право на їх здійснення. Між тим, існуюча вітчизняна судова практика не схильна розглядати договори із земельними ділянками державної (комунальної) власності як адміністративні договори в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (див., зокрема, п. 14 ст. 3).

Різновиди купівлі-продажу земельних ділянок державної та комунальної власності та їхні особливості:

За загальним правилом, продаж земельних ділянок державної або комунальної власності здійснюється «на конкурентних засадах (земельних торгах)» (ч. 1 ст. 134 ЗКУ). На даний час єдиною формою земельних торгів є аукціон (первісно торги також могли проводитися у формі конкурсу). Між тим, із правила про продаж земельних ділянок на земельних торгах встановлена низка винятків, які будуть розглянуті нижче.

Доктринальні визначення земельного аукціону як форми земельних торгів пропонує В. В. Носік. На його думку, земельний аукціон - це «урегульований нормами чинного Земельного кодексу та іншими законодавчими актами, а також локальними нормативно-правовими актами продаж земельних ділянок, відповідно до якого право власності на земельну ділянку набуває той учасник земельних торгів, який запропонує найбільшу ціну за земельну ділянку відповідно до її цільового призначення». Натомість, земельний конкурс визначається як «урегульований нормами чинного ЗКУ та іншими законодавчими актами, а також локальними нормативно-правовими актами конкурентний продаж земельних ділянок, відповідно до якого земельну ділянку набуває той учасник земельних торгів, який запропонує найвигідніші умови придбання і використання земельної ділянки відповідно до її цільового призначення».

Особливостями конкурентного продажу є специфіка процедури:

укладенню договору купівлі-продажу повинно передувати:

(1) рішення органу місцевого самоврядування або виконавчої влади про включення земельної ділянки до переліку ділянок, що підлягають продажу на торгах (ч. 1 ст. 136 ЗКУ).

Проблема. Відповідно до ч. 1 ст. 136 ЗКУ,« [з]обороняється вносити до переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення містобудівного обґрунтування розміщення об´єкта». Згідно із ч. З ст. 23 ЗУ «Про планування і забудову територій», містобудівне обґрунтування повинно розроблятися « [у] разі відсутності місцевих правил забудови або при намірах забудови за межами населених пунктів». На сьогодні місцеві правила забудови у більшості населених пунктів відсутні, а там, де є, вони здебільшого не є повноцінними, оскільки не містять графічної частини. За таких умов необхідність розробки містобудівного обґрунтування зберігається, оскільки лише воно забезпечить визначення «містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок». Порядок замовлення, розробки, громадського обговорення та затвердження містобудівного обґрунтування визначається ЗУ «Про планування і забудову територій» та ДБН Б. 1.1-4-2009 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження містобудівного обґрунтування». Порядок урахування результатів громадського обговорення визначається ст. 30-6 Закону. Неоднозначним є питання про те, який орган має затверджувати містобудівне обґрунтування у разі продажу земельної ділянки за межами населеного пункту. Виходячи із положень ч. 4 ст. 19 ЗУ «Про планування і забудову територій», (« [р]ежим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб за межами населених пунктів, встановлюється відповідними радами»), такими органами слід вважати «відповідні ради».

(2) визначення меж земельної ділянки в натурі, закріплення їх межовими знаками (ч. З ст. 136 ЗКУ),

(3) визначення вартості земельної ділянки шляхом її нормативної грошової оцінки (ч. З ст. 136 ЗКУ),

(4) виготовлення технічного паспорту земельної ділянки (ч. 3 ст. 136 ЗКУ, Положення про технічний паспорт земельної ділянки, яка виставляється на земельні торги, затверджене ПКМ від 16.05.2002 № 648627),

(5) оголошення про проведення земельних торгів (ст. 137 ЗКУ),

(6) проведення торгів та перемога у них покупця.

Проблема. За ч. 5 ст. 137 ЗКУ, «земельні торги проводяться у порядку, встановленому законом» - спеціального закону, що визначив би порядок проведення земельних торгів, до сих пір не прийнято (переважає думка, за якою таким законом має стати ЗУ «Про ринок земель»). У ст. 80 ЗУ «Про Державний бюджет України на 2010 рік» від 27.04.2010 було передбачено, що «до прийняття закону, який врегулює порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах), продаж зазначених земельних ділянок несільськогосподарського призначення здійснюється у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України» (у ЗУ «Про державний бюджет України на 2011 рік» зазначене положення не відтворене). У зв´язку із цим кілька місяців діяла ПКМ «Про затвердження Порядку продажу у 2010 році земельних ділянок несільськогосподарського призначення на земельних торгах» від 02.09.2010 № 805.

За умови відсутності законодавчого регулювання в деяких населених пунктах процедуру проведення земельних торгів визначають місцеві ради. Так, у м. Києві прийнято рішення Київради від 14.03.2002 № 304/1738 «Про визначення тимчасового порядку продажу земельних ділянок в місті Києві». Законність такої практики ставиться під сумнів і у доктрині, і у правозастосуванні. Наприклад, у місті Харкові рішення міськради про проведення земельних торгів було опротестовано прокуратурою, і протест було задоволено.

Між тим, аукціони з продажу земельних ділянок в Україні все-таки від-буваються.

Висловлюючи сумніви у можливості уряду врегулювати порядок проведення аукціонів своєю постановою, водночас, зазначимо, що вважаємо проведення земельних аукціонів можливим навіть за існуючого правового регулювання. На наш погляд, є усі підстави для ліберального тлумачення ч. 5 ст. 137 ЗКУ («земельні торги проводяться у порядку, встановленому законом»). Звісно, торги необхідно проводити відповідно до законодавства України («відповідно до закону»). Але ж законодавство, яке тією чи іншою мірою визначає порядок проведення торгів (аукціонів), де можуть продаватися, серед іншого, і земельні ділянки та права на них, сьогодні існує, і масив його досить значний.

Насамперед, це сам ЗКУ, який визначає форму торгів (ч. 1 ст. 135) - аукціон. Враховуючи, що термін «аукціон» є усталеним і передбачає продаж предмету аукціону особі, що запропонувала найвищу ціну, ч. 1 ст. 135 ЗКУ фактично визначає порядок проведення земельних торгів. Іншим законом, що визначає порядок проведення земельних торгів, є Цивільний кодекс України, який містить загальні положення про порядок укладення договорів (глава 53).

Цим правове регулювання порядку проведення аукціонів не вичерпується. Зокрема, існує спеціальне і достатньо детальне регулювання проведення аукціонів («прилюдних торгів) із продажу предмету іпотеки (ст. ст.. 41-50 Закону України «Про іпотеку»), продажу на прилюдних торгах нерухомого майна у процедурі виконавчого провадження (Закон України «Про виконавче провадження»), продажу на публічних торгах майна, що перебуває у податковій заставі (ст. 95 ПКУ) тощо.

При цьому власник або орган, уповноважений розпоряджатися земельною ділянкою від його імені, може визначити засади проведення ним самим земельного аукціону у певному правовому акті, де затверджені умови продажу земельної ділянки або положення про проведення аукціону. На наш погляд, видання такого акту не суперечитиме ч. 5 ст. 137, оскільки за своєю правовою природою воно є не нормативним регулюванням земельних відносин, не актом публічної влади. Натомість, затвердження умов продажу земельної ділянки на аукціоні (положення про продаж) є актом, можливість видання якого повністю випливає із статусу відповідного органу як суб´єкта, що уповноважений розпоряджатися земельною ділянкою від імені власника. Такий акт є локальним, він не породжує жодних прав чи обов´язків «назовні».

Зроблене на підставі відповідного акту оголошення про виставлення на аукціон конкретного об´єкту є за своєю правовою природою офертою (ст. 641 ЦКУ) - пропозицією щодо укладення попереднього договору (ст. 635 ЦКУ). Цей договір, який слід вважати укладеним з моменту визначення переможця аукціону, є попереднім відносно основного договору - договору купівлі-продажу, що буде укладений за результатами аукціону. Особливістю оферти про укладення попереднього договору у даному випадку є те, що вона зроблена невизначеному колу осіб, і з її змісту видно, що власник земельної ділянки вважатиме себе зобов´язаним у разі її прийняття лише перед переможцем аукціону.

Істотною специфікою характеризується продаж земельних ділянок під об´єктами, які підлягають приватизації. Ст. ст. 17-1, 116, 128, п. 12 розділу X «Перехідні положення» та ін. нормами ЗКУ передбачено, що продаж земельних ділянок під об´єктами, що підлягають приватизації, здійснюють державні органи приватизації. Порядок продажу, відповідно до абз.2 ч. 1 ст. 128 ЗКУ, визначений ПКМ «Про затвердження Порядку продажу об´єктів, що підлягають приватизації, разом із земельними ділянками державної власності» від 08.07.2009 № 689.

Хоча продаж здійснюється на аукціоні, такий аукціон проводиться в порядку, визначеному КМУ, до відносин із проведення таких аукціонів положення ЗКУ про земельні торги не застосовуються.

Проблема. КМУ та Фонд державного майна України тривалий час чомусь вважали, що у даному випадку мова йде, насамперед, про продаж земельних ділянок «разом з пакетом акцій» підприємства, що розташоване на земельній ділянці. Про такий оригінальний підхід свідчить низка нормативних актів: ПКМ від 22.02.2008 № 110 «Про затвердження Порядку продажу у 2008 році державними органами приватизації земельних ділянок державної власності, на яких розташовані об´єкти, що підлягають приватизації», накази Фонду державного майна України від 28.03.2008 № 364 «Про затвердження При-мірного договору купівлі-продажу земельної ділянки разом з пакетом акцій відкритого акціонерного товариства за аукціоном» та від 21.03.2008 № 341 «Про затвердження Примірного договору про надання послуг виконавця аукціону при проведенні аукціону з продажу державними органами приватизації земельних ділянок разом з пакетом акцій відкритого акціонерного товариства».

На наш погляд, концепція продажу ділянок «разом із пакетом акцій» є цілком хибною. Покупець акцій не використовуватиме земельну ділянку відповідного підприємства, тому не має жодної потреби у її придбанні. Більш того, придбання ділянки власником акцій фактично унеможливлює її використання фактичним користувачем - підприємством.

Наскільки нам відомо, жодного випадку продажу земельних ділянок «разом із пакетом акцій» не було.

Схоже, по спливу кількох років уряд все-таки усвідомив нежиттєздатність конструкції продажу ділянки «разом із пакетом акцій». Нещодавно прийнята ПКМ «Про затвердження Порядку продажу об´єктів, що підлягають приватизації, разом із земельними ділянками державної власності» від 08.07.2009 № 689 передбачає, що земельні ділянки до продажу вносяться до статутного (складеного) капіталу відповідного підприємства (див., зокрема, п. п. 4, 7, 10 Порядку). Такий підхід є цілком правильним по суті, проте з огляду на положення ст. 82 ЗКУ сумнівною є можливість отримання підприємствами, що підлягають приватизації, земельних ділянок у власність. Хотілося б, щоб на практиці перемогло ліберальне розуміння цієї статті.

Із загального правила про необхідність конкурентного продажу земельних ділянок державної (комунальної) власності є низка винятків. Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 134 ЗКУ,

«2. Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі:

  • розташування на земельних ділянках об´єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб;
  • використання земельних ділянок для потреб, пов´язаних з користуванням надрами, та спеціального водокористування відповідно до отриманих спеціальних дозволів (ліцензій);
  • використання релігійними організаціями, які легалізовані в Україні, земельних ділянок під культовими будівлями;
  • будівництва об’єктів, що в повному обсязі здійснюється за кошти державного та місцевих бюджетів;
  • надання земельних ділянок державним та комунальним підприємствам, бюджетним установам;
  • надання земельних ділянок підприємствам, установам і громадським організаціям у сфері культури і мистецтв (у тому числі національним творчим спілкам та їх членам) під творчі майстерні;
  • надання земельних ділянок в оренду для реконструкції кварталів застарілої забудови, для будівництва соціального та доступного житла, якщо конкурс на його будівництво вже проведено;
  • розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій згідно з міжнародними договорами України;
  • будівництва, обслуговування та ремонту об’єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об’єктів зв’язку та дорожнього господарства (крім об’єктів дорожнього сервісу);
  • створення озеленених територій загального користування;
  • будівництва об´єктів забезпечення життєдіяльності населених пунктів (сміттєпереробних об’єктів, очисних споруд, котелень, кладовищ, протиерозійних, протизсувних і протиселевих споруд);
  • передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва;
  • надання земельних ділянок особам взамін тих, що були викуплені (примусово відчужені) для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності за рішенням органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
  • розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції;
  • надання земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності для забезпечення таких потреб;
  • надання земельної ділянки взамін викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності та повернення такої земельної ділянки колишньому власнику або його спадкоємцю (правонаступнику) у разі, якщо така потреба відпала;
  • ·поновлення договорів оренди землі;
  • надання земельних ділянок в інших випадках, визначених законом.»

Ч. З ст. 134 ЗКУ також передбачає що «земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу». Між тим, жодна із зазначених статей не стосується продажу земельних ділянок.

У випадках, визначених ч. 2 ст. 134 ЗКУ, придбання земельних ділянок державної (комунальної) власності здійснюється в порядку, визначеному ст. 128 ЗКУ, ПКМ «Про затвердження Порядку здійснення розрахунків з розстроченням платежу за придбання земельної ділянки державної та комунальної власності» від 22.04.2009 № 381.

Законодавство передбачає й інші винятки, коли земельні ділянки державної (комунальної) власності продаються без застосування процедури земельних торгів. Насамперед, йдеться про викуп земельних ділянок, наданих покупцеві у постійне користування, передбачений п. 6 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ. За Рішенням Конституційного Суду України № 5-рп/2005 положення даного пункту втратили чинність як такі, що не відповідають Конституції України, «в частині зобов´язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності ...»; між тим, це не означає, на наш погляд, що суб´єкти права постійного користування позбавлені права «переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності ...», яке чітко випливає із редакції даного пункту. Також, згідно із ч. 4 ст. 13 ЗУ «Про фермерське господарство», «громадяни України, які до 1 січня 2002 року отримали в постійне користування або оренду земельні ділянки для ведення фермерського господарства, мають переважне право на придбання (викуп) земельних ділянок розміром до 100 гектарів сільськогосподарських угідь, у тому числі до 50 гектарів ріллі, у власність з розстрочкою платежу до 20 років»). Вважаємо, що право на викуп реалізується в порядку, визначеному ст. 128 ЗКУ, ПКМ «Про затвердження Порядку здійснення розрахунків з розстроченням платежу за придбання земельної ділянки державної та комунальної власності» від 22.04.2009 № 381 та ПКМ від 24.01.2000 № 118 «Про порядок викупу земельних ділянок громадянами (понад норму, яка приватизується безкоштовно) для ведення фермерського або особистого підсобного господарства» (в частині, що не суперечить ЗКУ).

Також неможливе проведення аукціону у випадку придбання земельної ділянки іноземною державою або іноземною юридичною особою відповідно до ст. 129 ЗКУ.

Іншим винятком є придбання чи отримання в оренду земельної ділянки під об´єктом незавершеного будівництва (ст. З ЗУ «Про особливості приватизації об´єктів незавершеного будівництва»). Особливості процедури придбання земельної ділянки визначаються зазначеним Законом.