Земельне право України

3. Окремі титули права землекористування, їхній зміст та загальна характеристика

Нагадаємо, що у даній темі право землекористування розглядається як правовий титул, тобто «назва» (з латини), «ярлик», якому відповідає певний набір правомочностей, ознак права користування.

• право постійного користування земельними ділянками -

«це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку» (ч. 1 ст. 92 ЗКУ). Право постійного користування земельними ділянками є речовим правом виключного, постійного, первинного, оплатного характеру.

Право постійного користування земельною ділянкою характеризується обмеженим суб´єктно-об´єктним складом:

• об´єкт - лише земельні ділянки державної або комунальної власності;

• суб´єктами можуть бути лише «а) підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності; б) громадські організації інвалідів України, їх підприємства (об´єднання), установи та організації; в) релігійні організації України, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законом порядку, виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності» (ст. 92 ЗКУ). Між тим, існуюче зараз право постійного користування інших суб´єктів, що виникло до набрання чинності ЗКУ від 25.10.2001, зберігається (п. 6 розділу X ЗКУ). Щодо кола потенційних користувачів окремими земельними ділянками можуть існувати спеціальні обмеження - наприклад, відносно земельних ділянок водного фонду вони передбачені ст. 59 ЗКУ (право надається «державним водогосподарським організаціям»); земель лісогосподарського призначення - ст. 17 ЛКУ та ст. 57 ЗКУ (право може надаватися державним або комунальним лісогосподарським підприємствам та іншим державним або комунальним «підприємствам, установам та організаціям, у яких створені спеціалізовані лісогосподарські підрозділи»).

Моментом виникнення права постійного користування на даний час є момент реєстрації державного акту на право постійного користування земельною ділянкою (див. ст. ст.. 126,202 ЗКУ, п. З розділу II Закону України від 05.03.2009 № 1066-УІ.

Проблема. Якщо порівнювати становище суб´єкта права постійного користування із становищем суб´єкта, що використовує майно на праві власності або господарського відання (земельні ділянки на сьогодні не використовуються на цьому титулі з огляду на положення ст. 4 ГКУ), очевидним є те, що право постійного користування передбачає такі обмеження щодо розпорядження майном, які роблять його набагато менш привабливим навіть в порівнянні з правом господарського відання. Суб´єкт права постійного користування не може продати свою земельну ділянку (навіть за згодою певного органу державної влади чи місцевого самоврядування), не може передати її в оренду, не може отримати кредит під її заставу - загалом, він не може отримати (формально) жодних переваг, які надає власникові або суб´єкту права господарського відання право розпорядження, і тому єдине, що йому залишається - обходити закон за допомогою прихованого відчуження земельних ділянок при відчуженні нерухомого майна, укладати різноманітні «хитрі» договори на зразок договорів про спільну діяльність, інвестиційних договорів тощо, які по суті є нічим іншим, як прихованими договорами про оренду або відчуження земель. Таке становище не можна вважати нормальним.

Вважаємо, що існування права постійного користування земельними ділянками у сучасних умовах не має жодного виправдання і є шкідливим. Важко переоцінити негативний вплив такого існування на економіку держави. Шляхом покращення існуючої ситуації є відмова від права постійного користування земельними ділянками шляхом його трансформації у право власності. Це потребуватиме змін у встановлені законом правила про власність на земельні ділянки - можливість мати земельні ділянки на праві власності має бути визнана за всіма юридичними особами.

Наведена пропозиція стосується і випадків використання земельних ділянок на праві постійного користування органами державної влади та іншими утвореннями, які представляють державу у відносинах із третіми особами. Враховуючи, що такі утворення в силу самої своєї природи не повинні бути самостійними учасниками обороту (вони - лише представники держави), використовувані ними земельні ділянки слід вважати державною власністю без надання окремого титулу на користування ними.

Як вказується у спеціальній літературі, існування права постійного користування з обмеженим суб´єктним складом знаходиться у суперечності із обов´язками України щодо адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС. Зокрема, з точки зору законодавства ЄС про конкуренцію (ст. 86.1 Угоди про заснування ЄС) надання права постійного користування може розглядатися як державна допомога. Така допомога допускається, але в обмежених випадках і для певної виправданої мети.

• оренда земельних ділянок

«- це засноване на договорі строкове, платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для здійснення підприємницької та іншої діяльності» (ст. 1 ЗУ «Про оренду землі», ст. 93 ЗКУ). Оренда землі є правом виключного, строкового, оплатного первинного або вторинного (суборенда) землекористування. Традиційно оренда вважається зобов´язальним правом, проте зобов´язальний характер права оренди землі останнім часом поставлений під сумнів низкою непродуманих змін до чинного законодавства України, які передбачають «право слідування» щодо нього і навіть можливість відчуження права оренди. Загалом, це право, по суті, має абсолютний характер, у зв´язку із чим логічною є вимога його державної реєстрації. Що не логічно - так це надання праву оренди речового характеру, внаслідок чого воно практично перестало відрізнятися від емфітевзису та суперфіцію.

Законодавство може встановлювати спеціальні обмеження щодо об´єктів оренди. Так, повністю заборонена оренда земельних ділянок, на яких розташовані поховання (ч. 1 ст. 28 ЗУ «Про поховання та похоронну справу»).

Моментом виникнення права оренди землі на даний час є момент державної реєстрації договору оренди (ст. ст.. 126,202 ЗКУ, ст. 18 ЗУ «Про оренду землі», п. З розділу II Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що посвідчують право на земельну ділянку, а також порядку поділу та об´єднання земельних ділянок»).

Детальніше про оренду землі див. питання 5 теми.

• права землекористування, що виникли відповідно до нечинного нині законодавства, а діючим законодавством не передбачені

У силу п. 5 Постанови ВРУ «Про введення в дію Земельного кодексу Української PCP» від 18.12.1990, положень п. 6 Постанови ВРУ «Про земельну реформу» від 18.12.1990 (з урахуванням рішення Конституційного Суду України у справі про постійне користування земельними ділянками від 22.09.2005 № 5-рп/2005) в Україні продовжує існувати низка прав, що не передбачені чинним земельним законодавством. Йдеться, наприклад, про права довічного успадковуваного та постійного володіння землею (ст. 6 ЗК УРСР в редакції 1990 p.).

Ще раніше законодавство передбачало існування й інших прав, зокрема, «права індивідуальної забудови» (див., зокрема, Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26.08.1948 «Про право громадян на купівлю та будівництво індивідуальних житлових будинків»).

Також ЗКУ 1990 року в ред. 1992 року було передбачено (ст. 7) існування права тимчасового користування землею, яке виступало як самостійний правовий титул поряд із правом тимчасового користування землею на умовах оренди. Від права оренди право тимчасового користування землею як окремий титул відрізнялося істотно іншим режимом. Договір на право тимчасового користування землею мав досить короткий перелік істотних умов, до яких, в силу змісту ст. 7 ЗКУ в ред. 1992 року, належав лише об´єкт (земельна ділянка із зазначенням цільового призначення) та строк користування. Плата за тимчасове користування землею вносилася у вигляді земельного податку (ст. 2 ЗУ «Про плату за землю», Форма договору на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди), затверджена ПКМ від 17.03.1993 № 197).

Проблема. У практичній діяльності виникають питання, чи зберігається право тимчасового користування землею (не на умовах оренди), набуте до набрання чинності ЗКУ від 25.10.2001 року, який не передбачає існування тимчасового користування землею як окремого титулу. Слід наголосити, що п. 7 Розділу X «Перехідні положення» ЗКУ передбачає, що «... особи, що одержали у ... тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки ... зберігають права на ці ділянки».

Наведений договір передбачає використання земельної ділянки не на праві оренди, а на окремому титулі - праві тимчасового користування землею, що було передбачено ЗКУ вред. 1992 року.

Незважаючи на те, що у бланку договору йдеться про «право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди)», в даному випадку про оренду не йдеться, про що свідчить, зокрема, формулювання умови про плату за землю - вона сплачується «згідно закону «Про плату за землю». Закон же встановлює розміри земельного податку, але не орендної плати.

• права на чужі речі (земельні ділянки)

До прав на чужі речі належить земельний сервітут (глава 16 ЗКУ, Глава 32 ЦКУ), емфітевзис (ст. 102-1 ЗКУ, глава 33 ЦКУ), суперфіцій (ст. 102-1 ЗКУ, глава 34 ЦКУ).

Права на чужі земельні ділянки є речовими правами виключного або невиключного (сервітут), постійного або строкового, первинного та зазвичай оплатного користування чужою земельною ділянкою для визначених потреб.

Земельний сервітут - «право власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками)» (ст. 98 ЗКУ). Правова природа земельного сервітуту буде детально розглянута у темі «Обмеження та обтяження прав на землю».

Емфітевзис - «відчужуване речове право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб» (ч. 1 ст. 102-1 ЗКУ, ст. 407 ЦКУ). Правовому режиму емфітевзису присвячено ст. 102-1 ЗКУ, главу 33, ст. ст.. 407-412 ЦКУ.

Проблема. В Україні існує практика опосередкування договорами емфітевзису відносин із використання земельних ділянок для садівництва. Між тим, використання земельної ділянки для садівництва передбачає можливість будівництва «необхідних будинків, господарських споруд тощо» (ч. З ст. 35 ЗКУ), тому відносини сторін одночасно мають ознаки не лише емфітевзису, а й суперфіцію (права користування чужою ділянкою для забудови -див. нижче). Подібна ж ситуація може скластись у випадку використання земель ФГ, земель різних сільськогосподарських підприємств, на яких розташовані будівлі і споруди. Як видається, відносини сторін мають регулюватися одночасно положеннями і про емфітевзис, і про суперфіцій. У цивілістичній доктрині у подібних випадках пропонується вести мову про існування т. з. складених речових прав - «коли в інтересах однієї особи було встановлено особистий сервітут, емфітевзис та суперфіцій щодо конкретної земельної ділянки».

У доктрині земельного права доцільність запровадження у правову систему України емфітевзису та суперфіцію піддається сумніву. Як зазначає Д. Бусуйок, «за умов можливості набуття емфітевзису та суперфіцію за ціною, яка дорівнюватиме вартості набуття права власності на землю, а також подібності емфітевзису та суперфіцію до інституту строкової оренди землі, варто погодитися з точкою зору, згідно з якою немає необхідності в імплементації в земельне право України таких прав на землю, як емфітевзис та суперфіцій»644. Вважаємо, що з наведеною позицією можна погодитися, але із застереженнями. По-перше, у разі, якщо в Україні і надалі блокуватиметься створення повноцінного ринку земель сільськогосподарського призначення, емфітевзис може стати вимушеною, але ефективною альтернативою купівлі-продажу землі. По-друге, існуюча на сьогодні подібність оренди землі, з одного боку, та емфітевзису та суперфіцію, з іншого - явище ненормальне. Бажано було б, щоб конструкція права оренди землі за вітчизняним законодавством відповідала б усталеним світовим підходам, тобто послідовно відображала б зобов´язальний характер цього права.

Важливою ознакою прав на чужі речі є визначення їх переліку виключно законом шляхом формулювання закритого переліку (numerus clausus). Оскільки ці права є абсолютними, тобто встановлюють обов´язок для невизначеного кола осіб, ці особи повинні бути поінформовані про зміст і види таких прав шляхом вказівки у законі.

• право загального землекористування

Право загального землекористування земельним законодавством України прямо не передбачене. У ЗКУ містяться лише окремі вказівки на існування такого права - див. ст. ст.. 83, 84 в частині згадування «земель загального користування» (право загального користування поширюється не лише на ці землі). Натомість, існування права загального землекористування випливає із ч. 2 ст. 38 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища»:

«Законодавством України громадянам гарантується право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.»

Таким чином, право загального землекористування є правом невиключного безстрокового безоплатного користування земельними ділянками для задоволення життєво необхідних потреб.

У доктрині земельного права України право загального землекористування досліджував І. О. Костяшкін, який пропонує визначення права загального землекористування громадян

«...як комплексного міжгалузевого інституту, що ґрунтується на природно-правовій доктрині і регламентує права та обов’язки, межі і порядок вільного, без закріплення за конкретними суб´єктами і отримання дозволів, безоплатного, рівноправного використання земель як необхідної умови, джерела, засобу і місця забезпечення життєдіяльності людини для задоволення пізнавальних, естетичних, освітніх, наукових, рекреаційних, оздоровчих, туристичних, комунікативних (шляхи сполучення) та інших потреб, гарантує можливість вимагати від держави, всіх юридичних та фізичних осіб виконання обов´язків у сфері цільового використання, відтворення та охорони земель, щодо яких реалізується відповідне право.»

Об’єктом права загального користування є всі землі України, за винятком обмежень, встановлених законом. Такі обмеження передбачені законодавством України про природно-заповідний фонд, оборону, про державний кордон, транспорт, телекомунікації тощо. Наприклад, відповідно до ст. 16 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» на території природного заповідника забороняється «прохід сторонніх осіб», що виключає територію природного заповідника з переліку об´єктів права загального користування землею.

Об´єктом права загального землекористування є землі, щодо яких здійснення права загального землекористування не заборонене. Насамперед, це землі, спеціально призначені для здійснення права загального землекористування: землі загального користування населених пунктів (вулиці, площі, сквери, парки, набережні, проїзди тощо), спеціально визначені земельні ділянки в складі території природно-заповідного фонду (наприклад, зони стаціонарної рекреації національних природних парків - ст. 21 ЗУ «Про природний заповідний фонд України») тощо.

Об´єктом права загального землекористування можуть бути й інші землі, проте можливість здійснення права загального користування ними істотно обмежується обов´язком не порушувати прав інших осіб. Наприклад, не можна здійснювати право загального користування на територіях, зайнятих посівами деяких сільськогосподарських культур - витоптування рослин порушить право власника на них; не можна вдиратися на присадибну ділянку - це порушить право господаря на повагу до приватного життя тощо.

Не можна не відзначити, що за чинним законодавством України межа правомірності здійснення права загального користування є достатньо розмитою, і більш вдалою видається модель, прийнята в зарубіжних країнах, коли об´єкти права загального користування визначаються позитивно, через пряму вказівку закону. Як відзначає О. Шмигова,

«[п]орівняльно-правовий аналіз законодавства зарубіжних країн дозволяє виокремити дві моделі законодавчого врегулювання права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон. Упертій моделі це право не розповсюджується на визначені природні об’єкти (зокрема, культивовані землі), а у другій - гарантовано лише на визначених природних об´єктах (ліси, прибережна смуга або визначені стежки)».

Суб´єктами права загального землекористування є громадяни України (це прямо передбачено законом), а також іноземці та особи без громадянства, які, за загальним правилом, користуються в Україні тими ж правами, що і громадяни України (ст. 26 Конституції України).

Існує доцільність розширення змісту права загального землекористування за рахунок визнання його суб´єктами не лише фізичних, а і юридичних осіб, причому не лише для визначених ст. 38 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» «життєво необхідних» потреб («естетичних, оздоровиш, рекреаційних, матеріальних тощо»).

Зміст права загального землекористування включає лише правомочність користування земельними ділянками. Слід окремо наголосити, що право загального користування не передбачає можливості володіння земельними ділянками, у тому числі можливості фактичного панування над земельною ділянкою та усунення від користування нею інших осіб.

Право загального користування набувається із народженням людини і припиняється із її смертю та «за визначенням» особливого оформлення не потребує. Це право є невідчужуваним, розпорядитися ним неможливо, його можна лише здійснювати (реалізовувати), фактично користуючись земельною ділянкою. У деяких, чітко визначених законом випадках, реалізація права загального користування допускається лише за згодою власників земельних ділянок. Як приклад можна навести положення ч. 1 ст. 17 ЗУ «Про фермерське господарство», за якою дії щодо загального землекористування дозволяються лише за згодою власників земельних ділянок, або

• концесія земельних ділянок

Ч. 2 ст. 94 ЗКУ передбачає можливість надання земельних ділянок у концесію, проте лише у випадках, обумовлених законом. На сьогодні закон таких випадків не встановлює, і діє загальне правило ч. 1 ст. 94 ЗКУ, за якою

«1. Для здійснення концесійної діяльності концесіонеру надаються в оренду земельні ділянки у порядку, встановленому цим Кодексом.»

Аналогічне правила закріплене і у ч. 5 ст. З ЗУ «Про концесії».

Таким чином, на сьогодні концесія не є окремим різновидом права землекористування.

Проблема. М. М. Бахуринська звертає увагу на проблеми, що спричиняються розривом між наданням земельної ділянки в оренду та наданням об´єкту у концесію. Зокрема, це призвело до того, що, наприклад, Концесійний договір на будівництво та експлуатацію нової автомобільної дороги Львів-Краковець від 23.12.1999 був підписаний без укладення договору оренди та відведення відповідної земельної ділянки. Для уникнення подібних ситуацій висловлена слушна пропозиція внести зміни у законодавство, що передбачали б можливість використання земельної ділянки на титулі концесії відповідно до концесійного договору.