Земельне право України

5.2. Особливості укладення договорів оренди землі

Право потенційного орендаря вимагати укладення договорів оренди земельної ділянки. За загальним принципом, договірні відносини будуються за засадах рівності сторін, і право вимагати укладення з ним договору оренди земельної ділянки виникає у суб´єкта лише у випадках, визначених законом. Так, ч. З ст. 27 ЗУ «Про приватизацію державного майна» передбачає «пріоритетне право» власників «приватизованих об’єктів на довгострокову оренду (на строк не менше десяти років) займаних ними земельних ділянок з наступним викупом земельних ділянок відповідно до законодавства України, якщо на це немає прямої заборони Кабінету Міністрів України або відповідної місцевої ради». Іншими випадками є переважне право на поновлення договору орендаря, «який належно виконував обов’язки відповідно до умов договору» (ч. 1 ст. 33 ЗУ «Про оренду землі»), а також право постійного користувача на «переоформлення» права постійного користування відповідно до п. 6 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ

Проблема ухилення від укладення договорів оренди та визнання договорів укладеними. Нерідкими є випадки, коли посадові особи (наприклад, міський голова) ухиляються від підписання договору оренди, наприклад, лобіюючи укладення договору з іншим орендарем, або створюючи умови, в яких зацікавлена особа буде змушена дати хабара тощо, навіть після прийняття уповноваженим органом (наприклад, міською радою) рішення про надання ділянки в оренду. У таких випадках існує практика звернення потенційних орендарів до суду з вимогами про визнання договору укладеним.

Місцеві господарські суди, задовольняючи позови про визнання договорів укладеними, іноді виходять із положень ч. 4 ст. 181 ПСУ, відповідно до якої « [з]а наявності заперечень щодо окремих умов договору сторона, яка одержала проект договору, складає протокол розбіжностей, про що робиться застереження у договорі, тау двадцятиденний строк надсилає другій стороні два примірники протоколу розбіжностей разом з підписаним договором.» Тож у разі, коли, наприклад, міська рада, отримавши проект договору оренди, не склала протоколу розбіжностей у встановлений строк, є підстави вважати договір укладеним. На наш погляд, таке обґрунтування є некоректним, оскільки не випливає із процитованої норми закону (ст. 181 ПСУ).

Вищий господарський суд України підтримує позицію, за якою за наявності рішення уповноваженого органу (міськради) щодо передачі земельної ділянки в оренду та ухилення відповідної посадової особи від підписання тексту договору суд може визнати договір укладеним. З іншого боку, у випадку, коли відсутнє рішення відповідного органу, у т. ч. внаслідок неправомірного затягування вирішення питання, суд вважає, що для задоволення аналогічного позову підстав немає. На його думку, «необхідною умовою укладення договору оренди земельної ділянки, яка перебуває у державній або комунальній власності, є наявність рішення відповідного органу про надання земельної ділянки».

Із другою із висловлених позицій ВГСУ ми погоджуємося, а перша викликає застереження.

По-перше, такого способу захисту, як визнання договору укладеним, закон не передбачає. Належним способом захисту у даному випадку було б визнання права, яке випливає із договору, що є, на думку позивача, укладеним. Загалом, напевно, все-таки можна ставитися до вимоги про визнання договору укладеним як до вимоги про визнання прав, що виникають із такого договору. Але це все-таки «натяжка».

По-друге, приймаючи рішення про надання земельної ділянки в оренду, далеко не завжди «відповідний орган» висловлюється щодо всіх істотних умов договору оренди.

По-третє, задоволенню позову перешкоджають положення закону про те, що договір оренди як правочин є вчиненим (набуває чинності) з моменту його державної реєстрації (ст. 18 ЗУ «Про оренду землі», ст. 210 ЦКУ).

З іншого боку, якщо «відповідний орган» висловився щодо усіх істотних умов договору, а орендар вчинив певні дії на виконання договору (наприклад, він вносить орендну плату або продовжує використовувати земельну ділянку під нерухомим майном, що йому належить), вважаємо, що можливим є визнання договору дійсним за аналогією із ч. 2 ст. 220 ЦКУ. З цих мотивів може бути задоволений і позов про визнання договору укладеним, якщо ставитися до нього як до вимог про визнання договору дійсним (хоча і тут, безумовно, також присутня певна «натяжка»).

Нерідкою є і зворотна ситуація, коли від підписання тексту договору після прийняття рішення «уповноваженим органом» ухиляється вже орендар. На практиці при цьому ставиться найчастіше питання не про те, чи можна визнати договір «укладеним», а про те, чи можна надати відповідну ділянку іншій особі.

З міркувань, наведених вище, вважаємо, що відповідний договір не може вважатися вчиненим, а раз так, ділянка може бути надана іншому суб´єкту. З іншого боку, якщо неукладення договору є наслідком протиправної бездіяльності певних посадових осіб (міського голови, що не підписує договір тощо), або якщо орендареві не було надано розумного строку для підписання тексту договору, надання земельної ділянки в оренду іншій особі буде порушенням прав першого претендента, і він отримає право на відшкодування заподіяних йому збитків.

Підготовка технічної документації. Відповідно до ч. 4 ст. 15 ЗУ «Про оренду землі», невід´ємною частиною договору оренди землі є (1) план або схема земельної ділянки, (2) її кадастровий план з відображенням обмежень (обтяжень), (3) акт визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), (4) акт приймання-передачі земельної ділянки, та, у випадку зміни цільового призначення та/або необхідності встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) (ч. 1 ст. 123, ст. 124 ЗКУ) - (5) проект відведення земельної ділянки. Більша частина цієї документації не може бути виготовлена сторонами самостійно, тому для її підготовки слід звернутися до відповідної землевпорядної організації. Відносини щодо виготовлення відповідної документації регламентуються насамперед ст. 56 ЗУ «Про землеустрій». Щодо правового регулювання розробки, погодження, експертизи та затвердження проекту відведення див. п. 1.3 питання 1 теми «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки».

Особливості надання в оренду земель державної та комунальної власності. При наданні в оренду земельних ділянок державної або комунальної власності укладенню договору оренди обов´язково має передувати рішення органу, що здійснює розпорядження землями державної чи комунальної власності (відповідно до компетенції, визначеної ст. 122 ЗКУ, з урахуванням п. 12 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ, який діє до розмежування земель державної та комунальної власності). У судовій практиці склався підхід, за яким «[р]ішення компетентного органу про надання землі в оренду та відповідний договір оренди земельної ділянки є пов’язаними юридичними фактами». У разі визнання недійсним рішення компетентного органу про надання земельної ділянки в оренду суди вважають, що недійсним є і укладений на його підставі договір, оскільки волевиявлення учасника правочину не відповідає його внутрішній волі (ч. Зет. 203 ЦКУ).

На наш погляд, ставити питання окремо про визнання недійсним рішення про передачу земельної ділянки в оренду за умови, що на його виконання був укладений договір, взагалі не можна, оскільки в даному випадку відсутній спір про право. Сперечатися слід безпосередньо про дійсність або недійсність відповідного договору. При цьому далеко не кожне порушення, допущене відповідним органом при передачі ділянки в оренду повинно призводити до недійсності договору Як видається, яскравою ілюстрацією цієї тези може бути рішення Європейського суду з прав людини у справі Stretch v. United Kingdom, в якій спір виник через відмову місцевого органу влади виконати умову договору оренди землі про його продовження на новий строк. Відмова була мотивована тим, що відповідний орган не мав повноважень включати до договору умови про продовження договору, а отже, вона була недійсною. Суд визнав такі дії порушенням ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, вказавши, зокрема, що у даному випадку недотриманий принцип пропорційності.

Чинна редакція ч. 2 ст. 124 ЗКУ передбачає можливість набуття права оренди щодо земельних ділянок державної та комунальної власності лише на земельних торгах (аукціонах) (за деякими винятками). На загальнодержавному рівні спеціальний порядок проведення подібних аукціонів досі не визначений, непоодинокими є випадки відмови у наданні земельної ділянки в оренду «в зв’язку з відсутністю порядку проведення аукціонів земельних ділянок державної та комунальної власності» (хоча, на наш погляд, для проведення аукціонів цілком достатньо загального правового регулювання - детальніше нашу позицію з цього питання див. у питанні З теми «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки»).

Перший земельний аукціон з «продажу права оренди» відбувся в Україні 21.01.1994 в м. Харків. Було продано право оренди земельної ділянки з об´єктом незавершеного будівництва строком на 50 років з правом продовження на такий самий термін655. За існуючою практикою, право на укладення договору оренди земельної ділянки надається особі, що сплачує вищу ціну за право укладення договору. Між тим, на наш погляд, більш доцільно було б вести відбір шляхом надання переваги пропозиції з найвищою орендною платою.

Проблема. Ст. 124 та ін. ЗКУ, ст. 16 та ін. ЗУ «Про оренду землі» оперують поняттям «відчуження права оренди земельної ділянки». Положення «про відчуження права оренди» є новелою, привнесеною до чинного законодавства ЗУ № 509-VI від 16.09.2008 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву». Враховуючи положення ст. 126 ЗКУ, а також ст. ст.. 6,16 та ін. ЗУ «Про оренду землі», за якими право оренди виникає лише на підставі договору оренди, слід зробити висновок, що конструкція «відчуження права оренди» не відповідає дійсній суті відносин. Договір про «відчуження» права оренди сам по собі не спричиняє виникнення права оренди у набувача. Натомість, на його виконання необхідно укласти договір оренди із орендодавцем. Тобто якщо йдеться про «первинне» набуття права оренди (в т. ч. на аукціоні), договір про «відчуження» права оренди може розглядатися хіба що як якийсь попередній договір, в силу якого в орендодавця виникає обов´язок укласти договір оренди з «покупцем».

«Відчуження» права оренди орендарем іншій особі є тим більше неможливим. Причина в тому, що договір про «відчуження» права оренди між орендарем та третьою особою встановлював би обов´язки для орендодавця, що стороною договору не є. Це суперечило б ч. 1 ст. 19 Конституції України. Крім того, «вторинний» продаж суперечить правилам ч. 6 ст. 93 ЗКУ щодо суборенди земельних ділянок.

Застосування попередніх договорів при укладенні договорів оренди землі. У випадках зміни цільового призначення або меж земельної ділянки укладенню договору оренди землі повинна передувати розробка проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (див. ст. ст.. 123, 124 ЗКУ та ін.) - процедура дорога та витратна. У інших випадках також не обійти без розробки технічної документації із землеустрою - у цьому разі «щодо виготовлення документа, що посвідчує право на земельну ділянку» (ст. 56 ЗУ «Про землеустрій»). Для найбільш повного врахування та гарантування інтересів обох сторін у таких випадках доцільно укладати попередні договори (ст. 635 ЦКУ), де були б врегульовані всі питання, які стосуються витрат, що необхідно понести до моменту укладення договору.

У м. Києві існувала практика т. зв. резервування земельних ділянок, при якому за певну плату (істотно меншу від розміру орендної плати - 0,5 % від нормативної грошової оцінки) міська рада утримувалася від надання земельної ділянки іншим особам, крім певного інвестора (забудовника) - сторони договору. Між тим, у випадку виникнення спору договір резервування не розглядався як підстава для спонукання міськради до укладення договору оренди з інвестором (забудовником)656. Оскільки резервування економічно себе не виправдало (територіальна громада протягом часу резервування недоотримує кошти від можливої оренди), від практики резервування земельних ділянок у м. Києві відмовилися.

Нотаріальне посвідчення договору.

На сьогодні нотаріальне посвідчення договору необов´язкове, але, звичайно, можливе.

Слід пам´ятати, що правила про форму договору оренди земельної ділянки за останні десять років змінювалися неодноразово, тому відносно кожного конкретного договору доцільно з´ясовувати, яка форма вимагалася законом на момент його укладення.

Державна реєстрація договору.

Відповідно до ч. 1 ст. 20 ЗУ «Про оренду землі», ч. 5 ст. 126 ЗКУ договір оренди землі підлягає державній реєстрації. Саме після державної реєстрації договір оренди землі набирає чинності (ст. 18 Закону, ст. 210 ЦКУ).

На даний час формально чинним залишається Порядок державної реєстрації договорів оренди землі, затверджений ПКМ від 25.12.1998 № 2073. Водночас, Порядок входить в істотні суперечності із чинним ЗКУ і тому застосовуватися не може. На сьогодні процедура державної реєстрації договорів оренди землі визначається актами Держкомзему (детальніше див, попереднє питання даної теми).

Проблема. За ЗКУ (ст. 202), державна реєстрація земельних ділянок (у тому числі реєстрація договорів оренди землі) здійснюється у складі державного земельного кадастру, а ведення державного земельного кадастру покладається на «уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів» (ст. 204 ЗКУ). Водночас, фактично таку реєстрацію здійснюють підрозділи Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» відповідно до наказу Держкомзему від 02.07.2003 № 174. Крім того, деякі органи місцевого самоврядування (зокрема, Київська міська рада рішенням від 23.05.2002 № 18/18 «Про питання управління земельними ресурсами в місті Києві») претендують на те, що повноваження із ведення державного земельного кадастру повинні здійснювати саме їх виконавчі органи.

Відмітки на договорі оренди землі про реєстрацію як сільською радою (у книзі записів реєстрації договорів оренди землі), так і підрозділом ДП «Центр ДЗК»

Проблема. Існує неузгодженість між ЗУ «Про оренду землі» та ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у питанні щодо реєстрації договорів оренди землі. У той час, як перший Закон передбачає обов´язкову реєстрацію всіх без винятку договорів, другий передбачає обов´язкову державну реєстрацію права оренди земельної ділянки (п. 2 ч. 1 ст. 4). На наш погляд, другий з названих законів не регулює відносин із реєстрації договорів оренди землі, і тому не може ставити під сумнів обов´язковість реєстрації таких договорів. Між тим, за такого тлумачення існуватиме подвійна реєстрація, що недоцільно. На наш погляд, за умови реєстрації права оренди жодної доцільності в окремій реєстрації договору оренди немає. Більш того, доцільно наблизити оренду до її класичного розуміння як зобов´язального права. Якщо це станеться, реєстрація права оренди буде також непотрібною.