Земельне право України

2. Система органів управління в галузі земельних відносин

В залежності від обсягу компетенції виділяють органи (1) загальної, (2) міжгалузевої, (3) галузевої компетенції, (4) спеціально уповноважений орган з питань земельних ресурсів.

(1) До органів загальної компетенції (компетенція цих органів не обмежена ні певною галуззю, ні функціональним напрямком) належать:

• Верховна Рада України (ст. 6 ЗКУ);

• Кабінет Міністрів України (ст. 13 ЗКУ);

• Рада Міністрів АР Крим (ст. 16 ЗКУ);

• місцеві державні адміністрації (ст. 17 ЗКУ, ст. ст.. 16, 21 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації»);

• Верховна Рада АР Крим (ст. 7 ЗКУ, Конституція АР Крим);

• місцеві ради (ст. ст.. 8-12 ЗКУ, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ЗУ «Про столицю України - місто-герой Київ»).

(2) Міжгалузевими органами (компетенція цих органів охоплює певний функціональний напрямок діяльності) є:

• Міністерство екології та природних ресурсів України (ст. 14 ЗКУ, ст. 17 ЗУ «Про охорону земель», ст. 20 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 7 ЗУ «Про державний контроль за використанням і охороною земель»); міністерство, зокрема, організовує моніторинг земель, проведення державної екологічної експертизи, здійснює контрольні повноваження тощо;

• Міністерство аграрної політики України та продовольства (ст. 18 ЗУ «Про охорону земель», ст. 8 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель»); бере участь у моніторингу та охороні земель сільськогосподарського призначення тощо;

• Міністерство надзвичайних ситуацій України. В складі міністерства діє державний департамент - Адміністрація зони відчуження і зони безумовного (обов’язкового) відселення, який, відповідно до ПКМ від 11.08.2000 № 1263 (затверджено Положення), уповноважений «надавати в оренду земельні ділянки у зоні відчуження і зоні безумовного (обов´язкового) відселення на тих територіях, з яких відселено жителів та припинено діяльність рад», здійснює реабілітацію, моніторинг земель та контроль за використанням земель;

• Міністерство культури України (ст. 5 ЗУ «Про охорону культурної спадщини»). Міністерство здійснює окремі повноваження у галузі використання земель історико-культурного призначення;

• Міністерство оборони України забезпечує використання земельних ділянок, виділених для потреб Збройних Сил;

• Фонд державного майна України (п. 12 розділу X «Перехідні положення», ст. 17-1 та ін. ЗКУ; Тимчасове положення затверджене Постановою Верховної Ради України від 07.07.1992 № 2558-ХІІ): розпоряджається деякими земельними ділянками державної власності.

(3) Галузеві органи (здійснюють повноваження у певній галузі):

• Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (ст. 20 ЗУ «Про планування та забудову територій») здійснює нормативно-правове регулювання земельних відносин тощо;

• Міністерство інфраструктури України (Положення затверджене ПКМ від 06.06.2006 № 789) здійснює низку повноважень по відношенню до земель транспорту та зв´язку (див., напр., ч. 1 ст. 12 Кодексу торговельного мореплавства України);

• Державне агентство водних ресурсів України (ст. 16 ЗУ «Про меліорацію земель») здійснює низку повноважень у галузі меліорації земель;

• Державне агентство лісових ресурсів України (ст. 28 ЛКУ) здійснює державний нагляд і контроль за використанням земель лісогосподарського призначення.

(4) Спеціально уповноваженим органом у галузі земельних відносин (ст. 15 ЗКУ та ін. норми кодексу вживають термін «центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів»). Державне агентство земельних ресурсів України, структуру якого складає центральний апарат та територіальні органи земельних ресурсів (положення затверджені наказом Держкомзему від 17.06.2008 № 123), інженери-землевпорядники сіл, селищ. Нарівні з обласними головними управліннями в АР Крим діє Республіканський комітет по земельних ресурсах АР Крим, який є республіканським органом виконавчої влади, функціонально підпорядковується Держземагентству і входить до єдиної системи державних органів земельних ресурсів (Положення затверджене постановою Ради Міністрів АР Крим від 25.10.2010 № 200771).

Певні функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (зокрема, щодо т. з. «реєстрації земельних ділянок» - див. ст. 202 ЗК України) на даний час фактично здійснює Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» (діє на підставі Статуту, затвердженого наказом Держкомзему від 22.01.2009 № 33), що, на наш погляд, не відповідає закону.

Проблема. У містах Києві, Севастополі, Сімферополі, Харкові, Миколаєві, Чернівцях та деяких інших міськими радами у складі їхніх виконавчих органів створені управління земельних ресурсів поза межами єдиної системи органів земельних ресурсів, які перебрали на себе функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, зокрема, у питаннях посвідчення прав на земельні ділянки772.

Постановою Вищого господарського суду України від 20.04.2010 К-8025/09 по справі за позовом Київради до Держземагентства України про визнання протиправним та скасування п. 1.4, абз.З, 5,6, п. 1.16, другого речення п. 2.14, п. п. 3.1, 3.2, 3.10, першого та четвертого речення п. 5.2 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 № 43773 позов було задоволено. Цим самим суд фактично «освятив» практику видачі та реєстрації державних актів виконавчими органами місцевих рад.

На наш погляд, задовольняючи позов, суд допустив помилку, пославшись на положення ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» і вважаючи, що оспорювані положення Інструкції порушують права органів місцевого самоврядування. Судом не враховано, що більш пізні положення ЗКУ фактично передали відповідні повноваження державним органам земельних ресурсів (ст. ст.. 202, 204). З іншого боку, слід цілком погодитися із судом у тому, що існуюча практика здійснення функції з реєстрації та видачі державних актів ДП «Центр державного земельного кадастру» справді не відповідає закону, адже «Держкомзем України не мав повноважень наділяти, в тому числі делегувати владні повноваження суб’єктів владних повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, державному підприємству, яким в даному випадку є Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України».