Земельне право України

3.2. Планування використання земель

У чинному законодавстві України (наприклад, ст. ст.. 177-180 ЗКУ) термін «планування використання земель» вживається, проте не визначається.

Під плануванням використання земель у правовій доктрині прийнято розуміти діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, що полягає у створенні та втіленні перспективних програм (схем) використання та охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також в прийнятті та реалізації на їх основі відповідних рішень.

Формами планування використання земель є (1) розробка та затвердження програм використання земель (державних, регіональних), (2) планування територій, (3) природно-сільськогосподарське районування земель.

На сучасному етапі у розвинених країнах світу територіальне планування є однією з головних функцій державного управління у галузі земельних відносин. Запроваджене у містах на початку XX сторіччя, у його 20-30 рр. планування все частіше починає поширюватися на всю територію тієї чи іншої країни (Англія, Італія, Франція, СІЛА, Данія та ін.). У різних країнах воно має різні назви: у Великобританії - «планування міської та сільської території», у ФРН - «планувальне упорядкування території», у Франції - «впорядкування території», у США - «зонування» або «планування поверхні» тощо.

(1) Правовою основою складання та затвердження державних та регіональних програм використання земель є норми ст. ст.. 85,116 Конституції України, ст. 6 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ЗУ «Про державні цільові програми», ст. ст.. 177-180 ЗКУ.

Прикладом програмних документів, що стосуються використання земель, є Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою ВРУ від 05.03.1998, Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр., затверджені Указом Президента України від 30.05.2001 № 372, Розпорядження КМУ від 26.09.2001 «Про затвердження заходів щодо реалізації Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр.».

Держкомземом України ще у 2004 році було підготовлено проект спеціальної Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005-2015 рр.779. Програма була схвалена КМУ та подана як законопроект до ВРУ780, проте ухвалена так і не була. Розпорядженням КМУ від 17.06.2009 № 743-р була схвалена Концепція державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року.

До регіональних програм використання земель належить, напр., Програма використання та охорони земель Сумської області на 2007-2015 роки, затверджена рішенням 15 сесії облради п´ятого скликання від 27.07.2007781.

(2) Планування територій у законодавстві визначається як «процес регулювання використання територій, який полягає у створенні та впровадженні містобудівної документації, ухваленні та реалізації відповідних рішень» (ст. 1 ЗУ «Про планування і забудову територій»). Законодавче визначення не повною мірою відбиває суть даного терміну, що випливає із його вживання у законодавстві: насправді, планування територій здійснюється за допомогою не лише містобудівної, а і землевпорядної документації.

Правовою основою територіального планування є Закони України «Про основи містобудування» від 16.11.1992, «Про планування та забудову територій» від 20.04.2000, «Про Генеральну схему планування території України» від 07.02.2002, ст. 180 ЗКУ.

В рамках планування територій можуть складатися схеми планування території району та схеми планування території сільради. Відносини із складання таких схем регламентуються, відповідно, ДБН Б. 1.1-6-2007 «Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території району» та ДБН Б. 1.1-7-2007 «Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території сільради».

Зонування є різновидом територіального планування, здійснюється у межах населених пунктів, встановлює вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон (ст. 180 ЗКУ). На даний час зонування має здійснюватися при затвердженні схем планування територій на місцевому рівні (ст. 11 ЗУ «Про планування і забудову територій») та місцевих правил забудови (ст. 22 ЗУ «Про планування і забудову територій»).

Планування територій (що включає зонування) є альтернативою принципу встановлення «цільового призначення земель», який є несумісним з умовами ринкової економіки, із повноваженнями власника розпоряджатися власною земельною ділянкою783. У сучасних умовах жорстке визначення «цільового призначення» земельних ділянок повинне бути замінене виділенням однорідних за своїм режимом зон, де потрібні види землекористування запроваджуються або шляхом прямих заборон чи приписів, або запровадженням підвищених ставок податку чи інших заходів стимулювання. Зонінгові правила можуть встановлювати вимоги щодо площі земельної ділянки, її фронтального розміру (протяжності вздовж вулиці), відступів забудови (від меж земельної ділянки або червоних ліній), обмежувати висоту забудови, кількість поверхів, розміри будинків, відсоток забудови ділянки, розміри дворів та інших відкритих просторів, регламентувати розміщення і використання споруд і землі для різноманітних цілей (житла, виробництва, торгівлі та ін.). Правила повинні перешкоджати утворенню земельних ділянок, які не можна було б використовувати відповідно до їх вимог (насамперед щодо планувальних параметрів - розмірів, відступів, конфігурації тощо).

За кордоном вироблено досвід так званого «гнучкого зонування», що враховує природний контур місцевості. Методами такого зонування є «плаваючі зони» та «планова забудова» (що передбачає порядок ущільнення забудови земельної ділянки та інші вимоги з контролю за подрібненням земель). При такому зонуванні відмовилися від жорсткого планування і встановлення правового режиму на всій території адміністративної одиниці на користь більш гнучкого підходу, який полягає у встановленні правового режиму стосовно кожної конкретної ділянки. Архітектори і проектувальники все глибше починають розуміти значення найбільш повного врахування обмежень землекористування, зумовлені природними особливостями окремих земельних ділянок. Особливо важливою є міждисциплінарна оцінка впливу проекту землекористування на природу, формуванню якої сприяє екологічна експертиза.

(3) Природно-сільськогосподарське районування земель - «поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур» (ч. 1 ст. 179 ЗКУ). Районування є основою для розробки землевпорядної документації відносно земель сільськогосподарського призначення.

Здійснення природно-сільськогосподарського районування земель регламентується ст. 179 ЗКУ, ст. 26 ЗУ «Про охорону земель» від 19.06.2003, ст. 39 ЗУ «Про землеустрій» від 22.05.2003, ПКМ від 26.05.2004 № 681 «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель», наказом Держкомзему від 10.11.2004 № 366 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення природно-сільськогосподарського районування (зонування) земель».

За часів СРСР при проведенні природно-сільськогосподарського районування території України було виділено п´ять природно сільськогосподарських зон та дві горні області789. У межах зон (гірських областей) виділялися провінції за показниками гідротермічного режиму. Провінції поділялися на округи (переважно за характером рельєфу), в межах яких, в свою чергу, було виділено біля 200 природно-сільськогосподарських районів 79°. У 2007 році ДП «Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» на замовлення Держкомзему розроблена карта (схема) природно-сільськогосподарського районування України.