Земельне право України

3.3. Встановлення меж адміністративно-територіальних утворень

Встановлення меж адміністративно територіальних утворень як окрема функція управління полягає у встановленні та зміні уповноваженими органами меж адміністративно-територіальних утворень.

Систему адміністративно-територіального устрою України складають такі адміністративно-територіальні утворення (за ЗКУ - «утворення», за Конституцією України - «одиниці»): Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села (ч. 1 ст. 133 Конституції України), причому під термінами «район» і «район у місті» треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні утворення (Рішення Конституційного Суду № 11-рп/2001 від 13.07.2001791). Від території селища і села як населених пунктів потрібно відрізняти поняття «сільська (селищна) рада» (включає в себе один або кілька населених пунктів, а також територію поза населеними пунктами), існування яких як адміністративно-територіальних одиниць було передбачено Указом Президії Верховної Ради УРСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР» від 12.03.1981 і які поки-що фактично існують в Україні всупереч положенням Конституції України.

За даними статистичної звітності, в Україні нараховується 490 районів, 457 міст, 118 районів у містах, 885 селищ міського типу, 10281 сільських рад, 28562 сільських населених пунктів.

На момент проголошення незалежності України багато населених пунктів не мали встановлених меж. Багато встановлених меж є застарілими - наприклад, востаннє межі Києва офіційно затверджувалися у 1936 р., з тих пір фактична площа міста виросла майже на 200 кв. км.793 На червень 2009 року встановлені межі 19176 населених пунктів, що складає 64,3 % від загальної кількості (29814). Вважається, що основна причина повільних темпів робіт із встановлення меж - дефіцит коштів. Проте співставлення вартості витрат на визначення меж населених пунктів із надходженнями до бюджету від земельних ресурсів (витрати складають 3-8 % від надходжень) дозволяє вважати, що проблема має більшою мірою суб´єктивний характер.

На даний час процедура визначення меж адміністративно-територіальних утворень (одиниць) регламентується насамперед ст. ст.. 173-176 ЗКУ. ЗУ «Про адміністративно-територіальний устрій», який має детально врегулювати відносини щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень, досі не прийнято.

Процедура визначення меж включає в себе (1) розробку відповідного проекту землеустрою, (2) проведення державної землевпорядної експертизи проекту, (3) його затвердження та (4) посвідчення меж.

(1) Розробка проекту землеустрою. У ч. 2 ст. 174 ЗКУ передбачено, що межі районів, селищ, міст, районів у містах встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до «техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів». Як видається, землевпорядним проектом щодо встановлення і зміни земель населених пунктів може бути план земельно-господарського устрою населеного пункту. Декларативні і неконкретні положення щодо проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень передбачені у ст. 46 ЗУ «Про землеустрій».

Слід наголосити, що розробка проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту без розробки генерального плану населеного пункту суперечить законодавству, проте на практиці такі випадки достатньо по-ширені796. Разом із тим, чинне законодавство далеко на завжди вимагає існування техніко-економічного обґрунтування (ТЕО) розвитку населеного пункту як окремого документу. Відповідно до п. п. 2.1-2.3. ДБН Б. 1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», ТЕО розвитку населеного пункту розробляється у вигляді концепції розвитку міста, селища як стадія розробки генерального плану. ДБН Б.2.4-2-94 «Види, склад, порядок розроблення, погодження та затвердження містобудівної документації для сільських поселень» не передбачає розробки ТЕО розвитку сільських поселень. Таким чином, вважаємо, що необхідною і достатньою підставою для розробки проекту землеустрою повинен бути генеральний план населеного пункту, який у будь-якому випадку містить обґрунтування його розвитку.

Відповідно до Розділу 2 Методичних рекомендацій з розробки проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж населеного пункту, затверджених наказом Держкомзему від 10.07.2008 № 165 (на наш погляд, даний акт не має обов´язкового характеру), «Георозвитку населеного пункту може бути як складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж населеного пункту так і окремим документом і слугує підставою для визначення його площі та межі».

(2) Державна землевпорядна експертиза проекту землеустрою відповідно до ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації» (є обов´язковою згідно із ст. 9 Закону).

(3) Затвердження проекту землеустрою.

Компетенція щодо затвердження згаданих проектів розподілена таким чином:

• відповідно до п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України, п.«г» ст. 6, ч. 1 ст. 174 ЗКУ, визначення меж районів і міст віднесено до компетенції ВРУ. Встановлення і зміна меж здійснюється за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад (ч. 1 ст. 174 ЗК);

• п.«з» ст. 7, п.«ж» ст. 8, п.«д» ст. 10, п.«і» ст. 12, ч. 2 ст. 174 ЗКУ надають повноваження щодо встановлення і зміни меж сіл і селищ Верховній Раді Автономної Республіки Крим, облрадам, та Київській і Севастопольській міськрадам за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад. Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26, п. 26 ч. 1 ст. 43 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються виключно на пленарних засіданнях. Ч. 2 ст. 12 ЗУ «Про планування та забудову територій» передбачає можливість підготовки пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів також виконавчими органами відповідних рад. Існують Технічні вказівки по складанню проектів встановлення меж сільських населених пунктів, затверджені Держкомземом України 30.10.1991;

Проблема. Конституція України (ст. ст.. 133, 140) та інші акти чинного законодавства не передбачають існування сіл і селищ у складі міста, проте законодавець надав право Київській та Севастопольській міськрадам визначати межі сіл і селищ. Прикладом реалізації цього повноваження було включення Київрадою селища міського типу Пуща-Водиця до системи адміністративно-територіального устрою м. Києва (Рішення Київради № 162/1139 від 30.01.2001 «Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва»). Менш ніж через рік Київрада саме з міркувань відсутності у законодавстві вказівки на можливість включення селищ до складу міст прийняла рішення про приєднання селища до Оболонського району міста Києва (Рішення Київради № 72/1506 від 08.11.2001 «Про внесення змін до рішення Київради від 30.01.2001 № 162/1139 «Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва» в частині статусу селища міського типу Пуща-Водиця»). Загалом, практика існування одних населених пунктів у межах інших набула в Україні поширення. Так, у 2000 році у адміністративних межах міст районного значення перебувало 1400 селищ та сіл. Така ситуація, зокрема, призводить до колізії компетенції у питанні розпорядження землями, що включені до складу одразу двох населених пунктів.

• межі районів у містах визначаються міською радою (п.«и» ст. 12, ч. З ст. 174 ЗКУ) виключно на пленарних засіданнях (п. 41 ч. 1 ст. 26, п. 26 ч. 1 ст. 43 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні») за поданням відповідних районних у містах рад (реалізувати дане правило неможливо, якщо поділ на райони запроваджується вперше). Повноваження міських рад визначати межі районів у містах прямо Конституцією України не передбачені, проте випливають із наданих радам ч. 5 ст. 140 Конституції України повноважень щодо «організації управління районами в містах». Таке розуміння наведених норм Конституції України закріплено рішенням Конституційного Суду України у справі про адміністративно-територіальний устрій від 13.07.2001 № 11-рп/2001 (п. 2 резолютивної частини);

• чинне законодавство обходить питання щодо того, який орган уповноважений визначати межі областей та Автономної Республіки Крим. Видається, що із урахуванням положень п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України, за якою територіальний устрій України визначається законами України, на сьогодні визначати межі областей та Автономної Республіки Крим має ВРУ. Слід також враховувати, що визначення меж областей пов´язано зазвичай із визначенням меж районів, що віднесено законодавством саме до компетенції ВРУ (див. вище);

(4) Посвідчення меж.

Механізм посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень на сьогодні є несформованим. Ст. 176 ЗКУ встановлює, що межі адміністративно-територіальних утворень посвічуються державним актом України, форма та порядок видачі якого встановлюються ЕРУ На сьогодні ВРУ ні форми, ні порядку видачі таких державних актів не визначила.

На даний час жодних правових наслідків із посвідченням меж адміністративно-територіальних утворень державним актом або відсутністю такого посвідчення закон не пов´язує. Повністю приєднуємося до позиції П. Ф. Кулинича, який обґрунтовує недоцільність та навіть шкідливість посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень державними актами та пропонує виключити ст. 176 із ЗКУ802.

Цікавою є справа, у якій рішенням суду апеляційної інстанції частково задоволено позов міськради про визнання недійсним державного акта на право власності на землю з тих підстав, що при паюванні земель колективного сільськогосподарського підприємства рішення про видачу державних актів прийнято райдержадміністрацією, хоча ділянка була у межах міста803. Державний акт визнано недійсним частково (ним було посвідчено право на три ділянки - лише одна була спірною). При цьому, на наш погляд, допущено цілу низку грубих порушень закону.

Насамперед, задовольняючи позов, суд, очевидно, сприйняв аргументацію позивача, за якою «наявність правовстановлюючого документу на земельну ділянку, а саме: спірного державного акту, перешкоджає позивачу реалізовувати свої повноваження у сфері земельних відносин як власника земель комунальної власності». Тут криється очевидна помилка: земель комунальної власності в Україні немає. Проте більш важливо те, що в спірній ситуації взагалі не порушено жодних прав чи хоча б інтересів позивача (територіальної громади). Жодних заперечень проти того, що спірна земельна ділянка має бути передана відповідачу в рахунок його паю, висловлено не було. За таких обставин незрозуміло, в чому у даному випадку полягав інтерес позивача? Якщо у тому, щоб замість одного органу землевпорядну документацію (з тим самим змістом) затвердив інший орган, причому для цього земельну ділянку слід відібрати у відповідача - він вочевидь не є законним.

Також слід звернути увагу на принципову некоректність вимог про визнання недійсними державних актів - закон не передбачає такого способу захисту прав.

Нарешті, звертає на себе увага Постанова ВРУ, яка лягла в основу висновку про те, що земельна ділянка включена до меж міста. Зазначена Постанова передбачає включення в межі міста 301,1 га, без усякого опису та посилання на додатки. Таким чином, її офіційно оприлюднений текст не дозволяє встановити, які ж саме землі були включені до меж міста. На наш погляд, за таких умов, з урахуванням положень ст. 57 Конституції України, вона взагалі не може бути покладена в основу рішення суду. На жаль, описана постанова схожа як дві краплі води на інші постанови нашого парламенту, який змінюються межі адміністративно-територіальних одиниць. Проте усталений характер порушення аж ніяк не означає, що суди повинні прийняти таку незаконну практику як нормальне явище, особливо зважаючи, що йдеться про порушення конституційного права.