Земельне право України

3.7. Землеустрій

Землеустрій законодавчо визначається як «сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних утворень, суб´єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил» (ст. 1 ЗУ «Про землеустрій» від 22.05.2003, ст. 181 ЗКУ). Фактично, таке визначення ототожнює землеустрій із регулюванням земельних відносин, воно не відповідає існуючим правилам про землеустрій, будучи, на наш погляд, надто широким.

Цілий спектр визначень землеустрою пропонується у спеціальній літературі. Землеустрій визначається як:

«соціально-економічний процес цілеспрямованої організації території і засобів виробництва, нерозривно пов’язаних із землею, який відбувається під впливом розвитку продуктивних сил і виробничих відносин суспільства» (С. М. Волков);

«стан певного територіального устрою визначеної частини просторового базису, що створюється в результаті формування земельних об´єктів»; натомість, «землевпорядкування - територіально-функціональне планування землекористування сформованих земельних об´єктів» (С. П. Войтенко, М О. Володін);

«цілісна система взаємопов’язаних (організаційних, правових, організаційно-господарських, інженерно-технічних, еколого-економічних і соціальних) заходів і дій, спрямованих в кінцевому результаті на зміну або вдосконалення існуючого порядку і змісту використання або володіння землею. Він здійснюється з метою організації раціонального та найбільш ефективного використання землі (земельної власності) як в інтересах окремої людини, так і групи людей та суспільства в цілому» (Я. Я. Новаковський, А. М Третяк); «діяльність держави в галузі внутрішнього управління, яка має на меті спрямування розвитку земельного ладу в інтересах суспільного блага» (О. А. Хауке), та ін.

На наш погляд, при формулюванні визначення землеустрою потрібно виходити із того, що дане поняття на сьогодні несе певне смислове навантаження, яке обумовлюється не стільки законодавчою дефініцією, скільки законодавчо визначеним змістом землеустрою (ст. 184 ЗКУ), що включає:

«а) встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь і землекористувань;

б) розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель;

в) складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень;

г) обґрунтування встановлення меж територій з особливими природо-охоронними, рекреаційними і заповідними режимами;

ґ) складання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових;

д) складання проектів відведення земельних ділянок;

е) встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок;

є) підготовку документів, що посвідчують право власності або право користування землею, у випадках, передбачених законом;

ж) складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель;

з) розроблення іншої землевпорядної документації, пов´язаної з використанням та охороною земель;

и) здійснення авторського нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель;

і) проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель.»

Конкретизація цих заходів передбачена ЗУ «Про землеустрій».

Як бачимо, землеустрій складають насамперед різноманітні технічні заходи, причому до змісту землеустрою включається розробка землевпорядної документації, проте не включається її затвердження. Таким чином, вважаємо, що землеустрій доцільно визначати як сукупність технічних заходів, що включають підготовку, складання, виконання та нагляд за виконанням проектної документації щодо використання, охорони та відтворення земель.

Поряд з тим, нам видається сумнівним віднесення землеустрою у тому розумінні, яке існує на сьогодні в законодавстві та спеціальній літературі, до функцій управління - адже така діяльність позбавлена владного примусу.

Виділяють стадії землевпорядного проектування:

• прогнозні, передпроектні землевпорядні розробки;

• проектні розробки (проекти землеустрою на окремі господарські структури);

• робочі проекти на окремі заходи щодо охорони земель, поліпшення земельних угідь тощо.

Залежно від завдань, змісту та методів проведення прийнято виділяти дві форми землеустрою: внутрігосподарський (організація території сільськогосподарських підприємств із запровадженням сівозмін, упорядкування сільськогосподарських угідь, розробка заходів щодо боротьби з ерозією тощо) та міжгосподарський землеустрій (утворення нових землекористувань, ліквідація черезсмужжя, встановлення меж населених пунктів тощо). Синонімом терміну «міжгосподарський землеустрій» є термін «територіальний землеустрій». А. М. Третяк виділяє також т. з. «зокремлений землеустрій», що передбачає складання робочих проектів з метою деталізації проектів внутрігосподарського землеустрою, виконаних на рівні схеми.

На наш погляд, в межах функції землеустрою можна розглядати також державну землевпорядну експертизу (експертизу землевпорядної документації) - «діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об´єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об´єктів експертизи» (ст. 1 ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації»). Здійснення експертизи регламентується ч. З ст. 186 ЗКУ, ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації», ПКМ від 12.07.2006 № 974 «Про затвердження Порядку реєстрації об´єктів державної експертизи землевпорядної документації та типової форми її висновку», наказами Держкомзему «Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації» від 03.12.2004 № 391, «Про організацію проведення державної експертизи землевпорядної документації» від 29.01.2009 №51.

У Держкомземі України, наприклад, в 2006 році проведено державну землевпорядну експертизу 1800 одиниць проектно-технічної документації, в т. ч. оцінено: позитивно - 839 (46,6 %), негативно - 239 (13,3 %), повернуто на доопрацювання - 722 (40,1 %).