Земельне право України

3.8. Ведення державного земельного кадастру

Законодавче визначення державного земельного кадастру наведене у ч. 1ст. 193 ЗКУ:

«Державний земельний кадастр - єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками

багатьох державах кадастр як звід відомостей про об´єкти оподаткування є ровесником систем оподаткування, а отже, і самих держав823. Так, у Китаї кадастр існував вже 4000 років тому. Навіть у Біблії зустрічається згадка про прообраз земельного кадастру (Ієремія 32:8-16) - купча на землю підлягала оприлюдненню та зберіганню «на довгий час». Близько 3000 р. до н. е. у Стародавньому Єгипті було створено реєстр земель, що частково базувався на результатах зйомок земель. У Давньому Римі ще в VI ст. до н. е. проводилися описи земельної власності, чиє запровадження приписують Сервію Туллію. В цьому кадастрі виконувалась зйомка периметру ділянки нерухомості та встановлювався податок з врахуванням типу ґрунту, обробки, якості і продуктивності земельної ділянки. Відомо про введення в 594 р. до н. е. Законодавством Соломона функціонального кадастру Греції.

Визначною віхою у становленні земельного кадастру було запровадження в середині XI ст. у Англії реєстру земель під назвою Doomsday Book («Книга судного дня»). У середині XVI ст. у Швеції запроваджується реєстр оподатковуваних земель. Сучасні кадастрові системи світу переважно розвинулися з кадастрів європейських країн XVIII-XIX ст. ст..: кадастру Марії Терези {Maria Theresia Cadastre), впровадженого в Австро-Угорській монархії наприкінці XVIII ст., французького кадастру Наполеона (1807 р.) та Пруської поземельної книги -Gründbuch (1871 p.), яка вперше запровадила принцип конститутивності кадастрового запису - запис визнавався єдиним доказом існування права на землю.

Державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів, а також для ведення містобудівного кадастру населених пунктів.

Загальні положення, що регламентують ведення державного земельного кадастру, містять:

• ст. 23 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» (передбачено існування кадастрів природних ресурсів);

• ст. ст.. 193-204 ЗКУ (глава 34 «Державний земельний кадастр»),

• ПКМ «Про затвердження Положення про порядок ведення державного земельного кадастру» від 12.01.1993 № 15;

• ПКМ «Про Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру» від 02.12.1997 № 1355;

• ПКМ «Про затвердження Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів» від 01.11.2000 № 1619;

• ПКМ «Про затвердження Тимчасового порядку присвоєння кадастрового номера земельній ділянці» від 18.08.2010 № 749;

• наказ Держкомзему, Мінфіну України та Мінекономіки України «Про затвердження Розмірів оплати земельно-кадастрових робіт та послуг» від 15.06.2001 № 97/298/124;

Окремо розглядатиметься нижче масив законодавства, що регламентує т. зв. державну реєстрацію земельних ділянок.

Склад земельно-кадастрової документації визначається п. 7 Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, затвердженого ПКМ від 12.01.1993 №15:

«7. До земельно-кадастрової документації належать кадастрові карти та плани (графічні і цифрові), схеми, графіки, текстові та інші матеріали, які містять відомості про межі адміністративно-територіальних утворень, межі земельних ділянок власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, правовий режим земель, що перебувають у державній, колективній і приватній власності, їх кількість, якість, народногосподарську цінність та продуктивність по власниках землі і землекористувачах, населених пунктах, територіях сільських, селищних, міських, районних Рад народних депутатів, областях, Республіці Крим та Україні в цілому. Земельно-кадастрова документація включає книги реєстрації державних актів на право колективної, приватної власності на землю, право постійного користування землею, договорів на тимчасове користування землею, в тому числі на умовах оренди»

Інформатизація ведення державного земельного кадастру. У світі існує досвід відкритого та прямого доступу до баз даних реєстрації прав на земельні ділянки, досвід ведення реєстрів виключно у електронному вигляді або паралельно із паперовим способом.

Інформатизація та автоматизація ведення державного земельного кадастру в Україні передбачена ПКМ від 02.12.1997 № 1355 «Про Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру».

На думку фахівців, одним з головних недоліків існуючого земельного кадастрового обліку слід вважати його статистичний характер (починаючи з радянських часів актуалізація кадастрових даних підмінялася веденням статистичної звітності з кількісного обліку земель за формами № 6-зем, 6 а-зем, 2-зем), просторові характеристики обліковувалися з недостатньою точністю та ретельністю. У діючих автоматизованих кадастрових системах, впровадження яких спорадично почалося з 1990-х рр., кадастровий план, як правило, містить два базові інформаційні шари: (1) межі земельних ділянок (з характеристиками об´єктів нерухомості) та (2) межі земельних угідь. Вчені-землевпорядники пропонують доповнити ці дані відомостями про належність ділянки до певного природно-сільськогосподарського регіону, межі захисних, охоронних та інших зон із особливим режимом, межі ділянок, включених до екологічної мережі, перспективні напрямки розвитку територій.

Станом на 01.05.2008 в інформаційній базі державного земельного кадастру знаходилися: електронний реєстр переліків усіх правовстановлюючих документів, виданих фізичним та юридичним особам України з 1992 року по нині, а саме - державних актів на право власності на землю, на право постійного користування землею та довгострокових (терміном понад 5 років) договорів оренди землі в загальній кількості 10,8 млн. записів; електронні файли обміну даними результатів землевпорядних робіт з семантичними та картографічними даними на земельні ділянки, внесені до Державного реєстру земель та узагальнені в географічних інформаційних системах (ГІС) на рівні кожної області в загальній кількості 7,4 млн. земельних ділянок (за винятком м. Києва, де громадянам видано 64450 державних актів на право власності на землю); результати кадастрового зонування всієї території України на кадастрові зони та квартали в єдиній системі географічних координат у загальній кількості електронних файлів метричної інформації про межі по 56,5 тис. зон та 378,0 тис. кварталів; електронні реєстри переліків назв вулиць у 29 978 населених пунктах у загальній кількості 323 062 назви тощо.

Складові державного земельного кадастру

Складові державного земельного кадастру визначаються ст. 196 ЗКУ: «Державний земельний кадастр включає:

а) кадастрове зонування;

б) кадастрові зйомки;

в) бонітування ґрунтів;

г) економічну оцінку земель;

Ґ) грошову оцінку земельних ділянок;

д) державну реєстрацію земельних ділянок;

е) облік кількості та якості земель.»

Розглянемо правове регулювання окремих складових ведення держав-ного земельного кадастру більш детально.

(а) Кадастрове зонування

Згідно зі ст. 197 ЗКУ, кадастрове зонування включає встановлення: «а) місця розташування обмежень щодо використання земель;

б) меж кадастрових зон та кварталів;

в) меж оціночних районів та зон;

г) кадастрових номерів (території адміністративно-територіальної одиниці).»

На відміну від поняття «зонування територій» (різновид планування використання земель), передбаченого ст. 180 ЗКУ, кадастрове зонування не встановлює прав та обов´язків, а лише фіксує існуючий правовий режим та є технічним засобом обліку земель.

(б) Кадастрові зйомки

Ч. 1 ст. 198 ЗКУ визначає кадастрові зйомки як «комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок», що включають (ч. 2 цієї ж статті):

«а) геодезичне встановлення меж земельної ділянки;

б) погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами;

в) відновлення меж земельної ділянки на місцевості;

г) встановлення меж частин земельної ділянки, які містять обтяження

та обмеження щодо використання землі;

Ґ) виготовлення кадастрового плану.»

Здійснення кадастрових зйомок регулюється:

• ЗУ «Про топографо-геодезичну та картографічну діяльність» від 23.12.1998;

• ПКМ «Про порядок використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок» від 13.07.1998 № 1075;

• ПКМ «Про ідентифікацію об´єктів нерухомого майна для державної реєстрації прав на них» від 08.12.2010 № 1117;

• Тимчасовими методичними вказівками щодо складання кадастрових планів обмежень і обтяжень щодо використання земель, затвердженими Держкомземом України 04.08.1999 (мають рекомендаційний характер);

• Положенням про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, затвердженим наказом Держкомзему № 85 від 26.08.1997;

• ДСТУ 2393-94 «Геодезія. Терміни та визначення»;

• ГКНТА-1.04-01-93 «Створення топографічних планів масштабів 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500. Основні положення»;

• наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів України від 09.04.1998 № 56 «Про затвердження Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500» (ГКНТА-2.04-02-98);

• ДБН А.2.1-1-2008 «Вишукування, проектування і територіальна діяльність. Вишукування. Інженерні вишукування для будівництва».

Проблема. Щодо специфіки спорів, які виникають із сусідніми землевласниками та землекористувачами при погодженні меж, див. п. 1.3 теми «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки».

(в) Бонітування ґрунтів

Згідно зі ст. 199 ЗКУ, ст. 1 ЗУ «Про оцінку земель», бонітування ґрунтів - це «порівняльна оцінка якості ґрунтів за їх основними природними властивостями, які мають сталий характер та суттєво впливають на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно-кліматичних умовах».

Ч. 2 ст. 199 ЗКУ передбачає, що « [б]онітування ґрунтів проводиться за 100-бальною шкалою. Вищим балом оцінюються ґрунти з кращими властивостями, які мають найбільшу природну продуктивність».

Суцільні роботи з бонітування ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення в Україні вперше проведені у 1993 р. 833 За результатами першого туру великомасштабних обстежень ґрунтів України було виявлено близько 5 тис. ґрунтових відмін. Було здійснено агровиробниче групування ґрунтів, що базується на уніфікації ознак і стандартному кодуванні агро-виробничих груп та їхніх підрозділів. Об´єднані в номенклатурний список агрогрупи ґрунтів (загальна кількість 222 одиниці) покладено в основу бонітування ґрунтів. Отримані показники використано при грошовій оцінці земель сільськогосподарського призначення.

Відповідно до ст. 16 ЗУ «Про оцінку земель», бонітування ґрунтів проводиться на землях не лише сільськогосподарського призначення (не рідше як раз на 7 років), а й лісогосподарського призначення. Бонітування проводиться юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Таким чином, виходить, що Закон відносить бонітування ґрунтів до землеустрою, а не до ведення державного земельного кадастру; крім того, сумнівним є віднесення