Земельне право України

3.9. Вирішення земельних спорів

У правовій доктрині земельні спори визначаються по-різному:

• як «особливий вид правових відносин, в основі яких знаходяться розбіжності, що проявляються у процесі виникнення, реалізації, зміни чи припинення земельних прав, їх охорони (захисту) у зв’язку з порушенням прав та законних інтересів (чи їх визнанням) власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі й орендарів земельних ділянок та інших суб´єктів земельних правовідносин»;

• як «неврегульовані конфлікти з приводу надання та вилучення земель, встановлення прав на них, встановлення та обмеження повноважень власників, володільців і користувачів землі, порушення майнових прав та інтересів, що захищаються, учасників земельних відносин»;

• як «спір з приводу наявного субактивного права на конкретну земельну ділянку в особи, якій вона надана (відведена у встановленому порядку)».

На наш погляд, земельними можна вважати будь-які спори, що виникають із земельних відносин.

Відповідно до ст. 158 ЗКУ, земельні спори вирішуються не лише (1) судом, а і (2) органами місцевого самоврядування та (3) виконавчої влади з питань земельних ресурсів:

«1. Земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

2. Виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей.

3. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах.

4. Органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вирішують земельні спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.

5. Уразі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів спір вирішується судом.»

Деякі вчені вказують на неконституційність даного положення. На їх думку, воно суперечить ст. 124 Конституції України, за якою правосуддя здійснюється виключно судом.

На нашу думку, суперечність у даному випадку відсутня. Слід відрізняти поняття «вирішення спору» та «правосуддя». Вважаємо, що ці поняття співвідносяться між собою як ціле і частина. Відмежувальною ознакою правосуддя є те, що при його здійсненні вирішення спору характеризується остаточністю і неможливістю оскарження прийнятого рішення до іншої системи органів.

З іншого боку, на наш погляд, норми ст. 158 ЗКУ, які дозволяють вирішувати земельні спори іншим органам, крім суду (а відповідно, і ст. ст.. 159-161 ЗКУ, які регламентують різні аспекти вирішення спорів цими органами), є декларативними і не мають практичного застосування. Вирішення спорів органами місцевого самоврядування та земельних ресурсів (ч. ч. З та 4 ст. 158 ЗКУ) не передбачає ні остаточності прийнятого рішення, ні його обов´язковості для сторін. З огляду на це, незрозуміло, навіщо потрібно таке вирішення спору, і чи взагалі можна вважати, що спір у даному випадку «вирішується».

Певна практика розгляду земельних спорів органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, втім, існує. Проте назвати такий розгляд «вирішенням» спорів важко. Наприклад, в м. Житомир діє комісія міськради по земельним спорам; аналогічна комісія діє в Костопільській міськраді; узгоджувальна комісія по розгляду спорів з приводу суміжного землекористування діє Івано-Франківській міськраді тощо.

Такі комісії, наприклад, можуть пропонувати варіанти розподілу земельних ділянок, що перебувають у спільному користуванні. Діяльність, комісій, по суті, більше нагадує не діяльність суду, а роботу медіатора-по-середника, що сприяє досягненню сторонами мирової угоди.

Трапляються випадки делегування повноважень щодо вирішення земельних спорів місцевих рад місцевим органам виконавчої влади - див., наприклад, рішення Запорізької міськради від 15.10.03 № 43 «Про делегування повноважень Запорізької міськради районним адміністраціям щодо вирішення спорів з приводу суміжного землекористування». Як вже зазначалося, на наш погляд, «вирішення» земельних спорів в описаних випадках і повноваженням назвати важко, тому питання про те, чи відповідає закону делегування таких «повноважень», на детальний розгляд не заслуговує.

У більшості випадків спроба вирішити спір в позасудовому порядку виявляється невдалою, і врешті-решт спір опиняється на розгляді суду. З огляду на сказане, зосередимо увагу на вирішенням спорів судом.

Земельні спори, що вирішуються в порядку цивільного судочинства

Щодо позиції ВСУ щодо особливостей застосування загальними судами законодавства при розгляді земельних спорів див. Постанову Пленуму ВСУ від 16.04.2004 № 7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ». Процесуальний порядок вирішення спорів визначається Цивільним процесуальним кодексом України. На деякі особливості його застосування звертається увага у процитованій вище Постанові Пленуму ВСУ. Положення Постанови, звичайно, не є обов´язковим для судів при вирішенні відповідних спорів, до того ж, чимало прикладів, коли ВСУ сам не слідує постановам свого Пленуму.

Нижче будуть розглянуті окремі проблемні питання, що виникають при розгляді земельних спорів в порядку цивільного судочинства (ті, що не були розглянуті при аналізі інших тем).

Спори щодо встановлення порядку користування земельною ділянкою між співвласниками садибного будинку. При вирішенні таких спорів, які є досить поширеними, зазвичай використовується судова будівельно-технічна експертиза, за одним із варіантів, запропонованих якою, і встановлюється порядок користування.

Як основа для визначення порядку користування (фактично, поділу земельної ділянки) використовуються частки у праві власності у будинковолодінні. Проте часто практикується відступ від ідеальних часток сторін у будинковолодінні, при цьому жодних розрахунків між сторонами не проводиться. На наш погляд, це неправильно, за таких умов прийняте рішення не може вважатися повністю справедливим (а вочевидь, саме критеріям справедливості та доцільності має відповідати рішення суду про визначення порядку користування). Видається, що суд повинен був би визначати періодичні платежі для компенсації стороні, частка якої зменшена.

Поширеними є випадки, коли суд обирає варіант поділу земельної ділянки інший, ніж той, про який просив позивач. На наш погляд, така практика прямо суперечить процесуальному закону, зокрема, ч. 1 ст. 11 ЦПК), за якою « [с]уд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб ... в межах заявлених ними вимог ...». У разі обрання варіанту поділу, який не влаштовує позивача, виникає абсурдна ситуація, коли позивач змушений оскаржувати рішення про задоволення його позову.

Спори про поділ земельних ділянок, що перебувають у спільній власності. Поділ земельних ділянок, що перебувають у спільній частковій власності, здійснюється відповідно до варіантів, запропонованих судовою будівельно-технічною експертизою. Існує і практика вирішення спорів відповідно до технічної документації, розробленої поза судовим процесом. На наш погляд, можливі і випадки, коли для поділу ділянки застосування спеціальних знань не вимагається - це, наприклад, поділ незабудованої прямокутної ділянки.

При проведенні поділу за варіантом, що не відповідає ідеальним часткам, на наш погляд, у цьому ж провадженні слід стягувати відповідну компенсацію на відшкодування відповідній стороні відступу від ідеальної частки. В іншому випадку поділ не можна вважати завершеним, а відповідну позовну вимогу - вирішеною.

На наш погляд, суди допускають помилку, коли приймають рішення про поділ земельної ділянки, яка знаходиться під житловим будинком із кількома квартирами - до таких відносин слід застосовувати правила про неподільність прибудинкових територій багатоквартирних будинків (така судова практика також існує, хоча і є значно менш поширеною). Як видається, будь-які сумніви щодо такого розуміння закону усуваються його цільовим тлумаченням: в описаних ситуаціях поділ земельних ділянок призводить до утворення ділянок, які вочевидь проблематично використати за призначенням.

Тим більше, неможливим є поділ земельних ділянок під уже збудованим садибним будинком, який продовжує залишатися у спільній власності - у цьому разі земельну ділянку просто неможливо буде раціонально використовувати за призначенням. Деякі суди займали саме таку позицію, що слід визнати повністю правильним. У подібних ситуаціях на вимогу зацікавлених осіб можливо припиняти право спільної власності із виплатою одній із сторін компенсації (ст. ст.. 364, 365 ЦКУ).

Схема є додатком до висновку судової будівельно-технічної експертизи (фактично мова йшла про поділ ділянки). На наш погляд, цілком очевидно, що ділянку, виділену кольором, раціонально використовувати неможливо.

Навіть у менш очевидних ситуаціях поділ ділянки під будинком суперечитиме вимогам державних будівельних норм (п. 3.25* ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень»), які вимагають наявності відступу «до межі сусідньої ділянки від найбільш виступної конструкції стіни ... не менше 1,0 м».

Спори про визнання недійсними, нечинними (скасування) державних актів про право власності на земельні ділянки є одними із найчисельніших. Позови про визнання недійсними державних актів (рідше - їх скасування) заявляються при приватизації частки у власності на земельну ділянку одним з її користувачів без згоди іншого, при приватизації частини земельної ділянки, що перебуває в користуванні, без згоди інших користувачів, за відсутності згоди суміжних власників або землекористувачів при встановленні межі, у випадках, коли земельною ділянкою розпорядився не уповноважений орган, коли суміжний користувач приватизував дві земельні ділянки одного виду цільового використання, коли приватизовано земельну ділянку, на якій знаходиться житловий будинок іншої особи, коли на приватизованих сусідніх земельних ділянках власники «підняли трубу, по якій стікала дощова вода» тощо.

Вважаємо, що практика розгляду судами подібних спорів є неприпустимою, адже державний акт - це лише документ, що посвідчує право на земельну ділянку. «Спір» щодо державного акту - це в будь-якому випадку не спір про право. Відповідно, «спори» щодо недійсності (скасування) державних актів розглядатися судами не повинні.

Спори щодо дійсності договорів оренди земельних ділянок, земельних часток (паїв), договорів купівлі-продажу. Вище вже розглядалося питання про співвідношення неукладеності та недійсності договорів, а також проблеми кваліфікації договорів щодо земельних ділянок, що суперечать закону, як нікчемних (див. п. 2.1 теми «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки», п. 5.2 теми «Право землекористування»).

Особливості вирішення спорів щодо визнання недійсними договорів оренди землі розглядалися вище у п. 5.2 тем «Право землекористування», договорів оренди земельних часток (паїв) - у п. 2.2 теми «Право на земельну частку (пай)».

Трапляються випадки вирішення судами спорів скасування державної реєстрації договорів. На наш погляд, оскільки такий спосіб захисту прав законом не передбачений, подібні вимоги розгляду в суді не підлягають. Натомість, визнання договору недійсним є достатньою підставою для внесення змін до реєстру, що має здійснюватися у безспірному порядку.

Апеляційний суд Закарпатської області (суддя Р. Ю. Кондор) слушно звертає увагу на те, що згідно із Законом України «Про судову експертизу» (ч. 4 ст. 7) для проведення деяких видів експертиз, які не здійснюються виключно державними спеціалізованими установами, за рішенням особи або органу, що призначили судову експертизу, можуть залучатися крім судових експертів також інші фахівці з відповідних галузей знань. Експертиза, отже, може доручатися і особам, що не внесені до державного Реєстру атестованих судових експертів. Як зазначається, «не завжди виправдане «вузьке» розуміння питань щодо належного експерта призводить до того, що експертизи, які цілком можна провести силами різних фахівців у розумні строки, призначаються вкрай обмеженому колу експертів у області або експертним установам за межами області, які перевантажені дорученнями й інших органів, а це, в свою чергу, суттєво затягує розгляд справи і може тягти інші негативні наслідки».

Проблема. Найсерйознішою проблемою видається розгляд судами загальної юрисдикції справ за «спорами», які насправді спорами про право не є. Найяскравішим прикладом є «спори» щодо визнання недійсними (незаконними), скасування тощо державних актів, погодження меж тощо. До цієї ж групи належить, наприклад, спір про визнання недійсним проекту відведення земельної ділянки. Суд відмовив у задоволенні позову з тих підстав, що, зокрема, проект «не є правовстановлюючим документом чи правочином». Як видається, у даному випадку слід відмовляти не у задоволенні позову, а у відкритті провадження.

Інший приклад - справа за позовом про визнання висновку про відновлення межі «недійсним як винесеного не уповноваженого на це органом»

ОДА прийняла «заключение» про відновлення межі між домоволодіннями, що позивачі вважали вирішенням земельного спору). Справа розглядалася більше 5 років, складає 426 аркушів. Втім, видається, що предмет спору тут взагалі був відсутній, справа розгляду в суді не підлягала.

Спори, що розглядаються в порядку адміністративного судочинства

Серед спорів, на які згідно із законом (ст. 17 КАСУ) поширюється компетенція адміністративних судів, слід виділити насамперед (1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб´єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також (2) спори за зверненням суб´єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Проблема. Питання розмежування підсудності між, з одного боку, адміністративними судами, та загальними та господарськими - з іншого вже тривалий час є складним, що обумовлено техніко-юридичними недоліками положень про підсудність КАСУ.

Після складного і болісного періоду невизначеності в Україні усталилася практика, яку спрощено можна виразити такою формулою: всі справи (навіть у разі, якщо суб´єктом спірних правовідносин є суб´єкт владних повноважень), де йшлося про захист оспореного або порушеного цивільного права у земельних правовідносинах, повинні розглядатися за правилами цивільного або, залежно від суб´єктного складу спірних правовідносин, господарського судочинства (див., зокрема, п. 15 Рекомендацій президії Вищого господарського суду України від 27.06.2007 № 04-5/120 «Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам»).

На наш погляд, такий підхід є цілком вірним, він повністю відповідає як ст. 15 ЦПК, так і призначенню адміністративного судочинства: захистити в публічних правовідносинах «слабку» сторону - насамперед, фізичну особу, громадянина, і натомість обмежити жорсткими рамками «сильну» сторону - суб´єкта владних повноважень. Якщо йдеться про відносини, у якими сторони є рівними, а суб´єкт владних повноважень просто реалізує (як будь-який інший представник власника), наприклад, право державної власності на землю - жодного сенсу розглядати спір із таких відносин в порядку адміністративного судочинства немає.

Разом із тим, останнім часом досить поширеною є думка, що описаний вище усталений підхід до розмежування підсудності щодо вирішення земельних спорів між загальними та адміністративними судами має зазнати докорінних змін у зв´язку із ухваленням рішення Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010.

Конституційний Суд України у своєму рішенні вказав, що при вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 143 Конституції України), при вирішенні питань розпорядження землями територіальних громад (п. п. «а»-«г» ст. 12 ЗКУ) місцеві ради «діють як суб´єкти владних повноважень». Нарешті, положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КСУ «слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності».

На перший погляд, і справді, в усіх описаних нормах Конституційний Суд України «побачив» здійснення місцевими радами владних повноважень. Водночас, звертає увагу на себе те, що при винесенні рішення Суд не використовував формулювань на зразок «виключно» або «лише». Саме рішення Конституційного Суду також залишає чимало простору для тлумачення, і за одним з можливих тлумачень місцеві ради в описаних ситуаціях можуть діють як суб´єкти владних повноважень, але можуть виступати і в іншій ролі. На наш погляд, саме такий підхід і є єдино правильним, оскільки, вочевидь, і при «вирішенні питань місцевого значення», і при розпорядженні землями комунальної власності (які зараз в Україні, до речі, відсутні) місцеві ради цілком можуть вступати у цивільні відносини, які повністю підпорядковуються принципу юридичної рівності сторін. Так, безглуздо було б оцінювати дії місцевої ради з точки зору принципів, закріплених у ч. З ст. 2 КАСУ, у випадку, коли йдеться про укладення договору оренди земельної ділянки.

Крім того, не менш важливо те, що при вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, Конституційний Суд України ні прямо, ні опосередковано не тлумачив положень ЦПК та ГПК про юрисдикцію. Тому навіть якщо стати на позицію, за якою в рішенні Конституційного Суду йдеться про те, що всі і будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які виникають при «вирішенні питань місцевого значення» або при розпорядженні землями комунальної власності є публічно-правовим і потрапляють до підвідомчості адміністративних судів, застосування ч. 2 ст. 4 КАСУ (« [юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення») призведе до висновку, що, наприклад, земельний спір за участю ради щодо укладення договору оренди землі з громадянином буде розглядатися загальним судом як спір цивільний в силу положень ст. 15 ЦПК.

Таким чином, «механічна» відмова загальних судів від своєї юрисдикції у земельних спорах за участю рад (а за аналогією - й інших органів), що «вирішують питання місцевого значення» або розпоряджаються комунальними (за аналогією - державними) землями начебто на підставі рішення Конституційного Суду України була б великою помилкою. У кожному випадку слід застосовувати не лише ст. 17 КАСУ, а і положення ЦПК та ГПК про підвідомчість, і, виходячи із аналізу спірних правовідносин, визначати їх характер. В деяких випадках такі відносини будуть публічно-правовими (наприклад, у випадку безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами - див. нижче), а в деяких - цивільними або господарськими (наприклад, у випадку приватизації земельної ділянки шляхом її продажу на конкурентних засадах).

Слід підтримати висловлену Н. В. Ільків та О. В. Ільницьким пропозицію щодо встановлення у процесуальному законодавстві порядку, за яким при виявленні непідсудності справи даному суду суд самостійно направляв справу до належного органу без повернення позивачеві879. Це тим більш доцільно за умов недостатньо чіткого законодавчого розмежування підсудності справ загальним, господарським та адміністративним судам.

Запропоноване правило варто доповнити іншим, яке заборонило б відмовляти у розгляді справи, спрямованої до певного суду судом іншої юрисдикції. Приклад такого правового регулювання дає Німеччина. Так, третє речення другого абзацу § 17 а Закону про судоустрій {Gerichtsverfassungsgesetz880) передбачає, що той суд, до якого інший суд передав справу як до компетентного, зобов´язаний дотримуватися цього рішення і не має права відхилити справу за непідсудністю.

Земельні спори, що розглядаються в порядку господарського судочинства

Відповідно до ч. ч. 1,2 ст. 1 ГПК України (далі - ГПК),

«Підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб´єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб´єктами підприємницької діяльності.»

Насамперед, господарським судам підвідомчі спори, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів «та з інших підстав» (ст. 12 ГПК). Це, перш за все, спори, пов´язані з укладенням, виконанням та припиненням договорів оренди земельних ділянок, спори щодо встановлення земельних сервітутів, спори про захист права власності та користування земельними ділянками тощо. Особливості вирішення таких спорів розглядаються у Роз´ясненні Вищого арбітражного суду України № 02-5/743 від 27.06.2001 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов´язаних із захистом права власності на землю і землекористування».

Особливості вирішення господарськими судами окремих категорій спорів розглядалися в межах інших тем.

Проблема запровадження спеціальної земельної юрисдикції

У спеціальній літературі висловлюються пропозиції запровадити спеціальну форму та механізм вирішення земельних спорів, а також запровадити спеціалізовані земельні суди. Як видається, у сучасних умовах, коли навіть існуючі суди стикаються із проблемами матеріального та фінансового забезпечення, а складність судової системі часто стає серйозною перешкодою для захисту порушених прав громадян, запровадження спеціальної земельної юрисдикції видається невиправданим. Воно здатне ускладнити і без того доволі заплутану судову систему України. Не можна не погодитися із Н. В. Ільків та О. В. Ільницьким у тому, що, хоча історії відомий позитивний досвід запровадження спеціалізованих земельних судів або квазсудових установ, «на сучасному етапі це не ідеальне вирішення проблеми».

Більш перспективним є запозичення позитивного досвіду США та інших країн, де використовується т. з. медіація - посередництво, сприяння виробленню компромісу. По ряду категорій спорів досудове звернення до медіатора є обов´язковим. Медіація довела свою дуже високу ефективність і дозволила розвантажити суди. Як видається, правило про обов´язковість медіації доцільно було б передбачити для окремих земельних спорів (зокрема, з приводу дотримання правил добросусідства, межових спорів тощо). Крім того, у США запроваджено суд для дрібних спорів, де справи розглядаються за спрощеною процедурою, позивачеві достатньо викласти сутність своєї вимоги. Рішення суду є остаточним і оскарженню не підлягає. Сума позову обмежена, суд захищає право лише шляхом присудження до відшкодування шкоди, збитків або виконання грошового обов´язку в натурі. Такі суди також могли б сприяти ефективному захисту земельних прав і дозволили б розвантажити існуючу судову систему.

Варто зазначити, що і чинне процесуальне законодавство дозволяє ефективно вирішувати земельні спори, враховуючи при цьому їх специфіку. Так, вірно вчиняють ті суди, які у необхідних випадках проводять огляд спірної земельної ділянки за її місцезнаходженням (ст. 140 ЦПК України).