Земельне право України

2. Основні особливості правового режиму земель сільськогосподарського призначення

Поняття правового режиму земель

Поняття «правовий режим земель» - категорія доктринальна. Наводимо деякі наукові визначення цього поняття.

В. К. Гуревський зазначає, що «правовим режимом земель прийнято вважати встановлені правовими нормами порядок та умови використання за цільовим призначенням земель всіх категорій, забезпечення та охорону прав власників землі і землекористувачів, здійснення державного управління земельними ресурсами, контролю за раціональним використанням землі і додержанням земельного законодавства, ведення державного земельного кадастру, проведення землеустрою, моніторингу землі, справляння плати за землю і застосування юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства».

За визначенням І. О. Іконицької, правовий режим земель - «встановлена нормами права можлива та належна поведінка по відношенню до землі як об’єкту права власності та інших прав на земельні ділянки, об’єкту державного управління земельними ресурсами та об’єкту правової охорони землі як природного ресурсу, що виконує визначені Конституцією РФ найважливіші соціально-економічні функції - основи життя та життєдіяльності народів, що проживають на відповідній території».

Майже аналогічно визначає дане поняття М. І. Краснов: «режим ...- це порядок необхідної поведінки щодо землі як об´єкта права ...». В іншій праці науковець визначає правовий режим земель як «певне теоретичне поняття, що узагальнює правову характеристику землі як об’єкта права та містить вказівку на коло найважливіших суспільних відносин, що виникають з приводу землі».

О. І. Красов вказує, що «елементами змісту правового режиму є право власності, державне управління, регулювання використання земель, правова охорона земель», хоча «... сьогодні зміст терміну «правовийрежим земель» змінюється, він насичується новими елементами».

На думку А. В. Луняченка, «під правовим режимом земель сільськогосподарського призначення необхідно розуміти спеціальний порядок використання земель, встановлений законодавством для найбільш цінної категорії земельного фонду України».

В. І. Семчик вважає, що «під правовим режимом розуміються як встановлені правовими нормами право власності і користування земельними ділянками, так і порядок та умови їх набуття у власність чи користування, зміна і припинення права власності, порядок та умови використання у відповідності з цільовим призначенням, правової охорони земель і відповідальності за порушення земельних прав і земельного законодавства».

На думку Н. І. Титової, правовий режим - це «сукупність правових норм, що встановлюють певний порядок землекористування певних видів».

Узагальнюючи наведені вище визначення, видається, що правовий режим земель можна умовно визначити як встановлений правовими нормами порядок поведінки по відношенню до цих земель.

Особливе цільове призначення

На наш погляд, основною особливістю правового режиму ЗСГП є їх особливе цільове призначення (розглядалося вище). Поряд із загальним цільовим призначенням, що характеризує ЗСГП в силу самої їх належності до відповідної категорії, певні особливості цільового призначення мають окремі різновиди («види використання») ЗСГП (причому слід мати на увазі, що з урахуванням положень абз.2 ч. 5 ст. 20 ЗКУ власник або користувач не може самостійно змінити вид використання. Очевидно, це можливо лише через складну і тривалу процедуру «зміни цільового призначення»: «Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.»

Закон виділяє такі «види використання» ЗСГП:

• землі сільськогосподарських підприємств (див. ст. ст.. 24, 25, 27-30 ЗКУ, ст. 10 ЗУ «Про колективне сільськогосподарське підприємство», ст. 20 ЗУ «Про сільськогосподарську кооперацію»);

• землі фермерських господарств (ст. ст.. 31, 32 ЗКУ, ЗУ «Про фермерське господарство»);

• землі для ведення особистого селянського господарства (ст. 33 ЗКУ, ЗУ «Про особисте селянське господарство»);

Проблема. Незважаючи на вимогу використовувати земельні ділянки «лише за цільовим призначенням» та «багаторівневе» регулювання питання визначення цільового призначення конкретних ділянок зі складу ЗСГП, цей правовий режим визначається зазвичай дуже нечітко. Наприклад, немає однозначної єдності в питанні, чи можна на землях ОСГ зводити капітальні будівлі? Ні ЗКУ (ст. 33), ні ЗУ «Про особисте селянське господарство» дане питання прямо не вирішують. У правозастосовчій діяльності поширений підхід, за яким будівництво капітальних будівель на землях ОСГ не допускається. Нам видається, що підстави для такого висновку відсутні. Навпаки, ст. 6 ЗУ «Про особисте селянське господарство», яка вказує на використання для ведення ОСГ «будівель і споруд», вказує на можливість будівництва на землях ОСГ. На таких позиціях знаходився і Держкомзем України (див. лист від 05.11.2003 № 1Ф-17-111439/7074).

• землі для сінокосіння та випасання худоби (ст. 34 ЗКУ);

• земельні ділянки для садівництва (ст. 35 ЗКУ);

• земельні ділянки для городництва (ст. 36 ЗКУ);

• земельні ділянки для підсобного сільськогосподарського виробництва несільськогосподарських підприємств (ст. 37 ЗКУ).

На наш погляд, встановлення особливостей правового режиму у перерахованих випадках є невиправданим, особливо тоді, коли правовий режим земель пов´язується виключно із формою здійснення господарської діяльності. Переконані, що сад на землях комунального сільськогосподарського підприємства не повинен мати відмінності у правовому режимі порівняно із «фермерським» садом або садом «несільськогосподарського» підприємства чи садом на ділянці, наданій для ведення ОСГ.

Особливе цільове призначення ЗСГП визначає й інші особливості їх правового режиму, що будуть розглянуті нижче.

Принцип пріоритету сільськогосподарського використання земель

Законодавство встановлює пріоритет сільськогосподарського використання земель (ст. 23 ЗКУ). Гаряче підтримують необхідність такого пріоритету і авторитетні вчені - зокрема, Н. І. Титова997. Проте у правовій доктрині також цілком обґрунтовано відзначається, що положення ст. 23 ЗКУ слід застосовувати в сукупності із положеннями ст. 5 кодексу998, яка закріплює принцип пріоритетності вимог екологічної безпеки та забезпечення раціонального використання та охорони земель. Тобто земельні ділянки повинні використовуватися насамперед у спосіб, що забезпечить їх максимальне наближення до природного стану999, і лише в другу чергу, по можливості - використання для сільськогосподарських потреб за умови забезпечення нормативів оптимального співвідношення земельних угідь (ст. 165 ЗКУ). З цією пропозицією «перекликається» пропозиція Н. Ільницької встановити внутрішньовидовий пріоритет в межах земель сільськогосподарського призначення на користь земель, що використовується для рослинництва.

Особливий суб´єктний склад у відносинах із використання ЗСГП

Щодо особливостей суб´єктного стану відносин із використання ЗСГП, див. теми «Право власності на землю», «Право землекористування», а також «Право на земельну частку (пай)».

Станом на 01.04.2006 площа земель, переданих у власність недержавним сільгосппідприємствам, становить 30,7 млн. га, або 50,9 % земельного фонду України, з них: сільськогосподарських угідь передано 28,3 млн. га, або 67,9 % від загальної площі продуктивних земель.

Нормування розмірів ЗСГП

П. 13 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ обмежує розмір земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що можуть перебувати у приватній власності:

«13. На період до 1 січня 2015 року громадяни і юридичні особи можуть набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення загальною площею до 100 гектарів. Ця площа може бути збільшена у разі успадкування земельних ділянок за законом.»

Дане тимчасове обмеження є, як видається, рудиментом радянського земельного ладу. У сучасних умовах нормування розмірів ЗСГП набуває нового значення, постає задача нормування розмірів земельних ділянок, виходячи не із засад зрівняльного перерозподілу землі, а із економічних та агротехнічних міркувань. При цьому доцільно встановлювати мінімально допустимі розміри земельних ділянок.

Першим прикладом подібного нормування у сучасному законодавстві є встановлення нормативів мінімальних розмірів земельних ділянок, які утворюються в результаті поділу земельної ділянки ФГ, що успадковується (ст. 23 ЗУ «Про фермерське господарство», ПКМ від 10.12.2003 № 1908 «Про затвердження мінімальних розмірів земельних ділянок, які утворюються в результаті поділу земельної ділянки фермерського господарства, що успадковується»). Нормативи встановлені в залежності від адміністративного утворення (області), у якій знаходиться земельна ділянка. Між тим, на наш погляд, на мінімально допустимий розмір земельної ділянки повинні впливати вид сільськогосподарських угідь, тип ландшафту, кліматичні зони (що не збігаються із кордонами областей), рельєф місцевості тощо. У постанові ж уряду, схоже, нормативи просто «взяті зі стелі».

Особливий порядок розподілу та перерозподілу ЗСГП

Такий особливий порядок встановлений насамперед для приватизації ЗСГП для ведення ФГ, ОСГ, садівництва (див. тему «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки»).

Також відносно ЗСГП встановлений особливий порядок зміни цільового призначення, що детально розглядався у темі «Правова охорона земель» при описі такої складової охорони земель, як захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб.

Специфічні обов´язки щодо охорони та відновлення родючості ЗСГП

В першу чергу на охорону ЗСГП спрямовані такі заходи з охорони земель, як

(1) обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування,

(2) захист сільськогосподарських угідь від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб,

(3) захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів,

(4) консервація деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.

Детальніше щодо змісту цих заходів див. тему «Правова охорона земель».

Специфічним заходом із охорони земель від забруднення є здійснення т. з. агрохімічної паспортизації ЗСГП, яка первісно була передбачена Указом Президента України від 02.12.1995 № 1118 «Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення». Обласні державні проектно-технологічні центри охорони родючості ґрунтів і якості продукції проводили детальну агрохімічну паспортизацію полів за Керівним нормативним документом «Еколого-агрохімічна паспортизація полів та земельних ділянок» (1996), який був розглянутий та затверджений Технічною радою «Украгрохім» 24.01.1995. Форма агрохімічного паспорту затверджена наказом Мінсільгосппроду № 321 від 30.11.1993. За період 1996-2000 рр. в Україні обстежено земель на площі 27313 тис. га, на яку видано агрохімічні паспорти, що характеризують сучасний стан родючості ґрунтів і ступінь їхнього забруднення1003. Згодом відносини із агрохімічної паспортизації були врегульовані законодавчо - див. ЗУ «Про пестициди та агрохімікати» (ст. ст.. 1, 12 Закону) та ЗУ «Про охорону земель» (ст. ст.. 18, 19, 27, 34, 37, 54), ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (ст. ст.. 1, 8, 9).

Обов´язковість розробки проектів землеустрою

Відповідно до ч. 4 ст. 22 ЗКУ (до 01.01.2015 року «поширюються лише на тих власників та користувачів, які використовують земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва загальною площею більш як 100 гектарів» -п. 18 розділу X ЗКУ),

«4. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва використовуються відповідно до розроблених та затверджених в установленому порядку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь і передбачають заходи з охорони земель».

Відповідальність за використання у цих випадках земельних ділянок без затверджених проектів землеустрою або за відхилення від таких проектів передбачена ст. 55 КУпАП.

Особливий режим ЗСГП у зонах затоплення

Особливий режим ЗСГП у зонах затоплення встановлений ПКМ № 87 від 31.01.2001 «Про порядок використання земель у зонах їх можливого затоплення внаслідок повеней і паводків». Зокрема, для різних типів річок або окремих їх ділянок і різних зон ризику (за частотою затоплення) передбачається певний порядок їх використання у сільськогосподарському виробництві - див. додатки 2 і 3 до затвердженого постановою порядку, які викладені у формі рекомендацій (за відсутності законодавчої основи інша форма і неможлива) щодо різновиду угідь, а також сільськогосподарських культур, що можуть використовуватися.

Зважаючи на рекомендаційний характер акту, звичайно, про особливий правовий режим ЗСГП в зонах затоплення мова йде умовно.

Особливі правила оподаткування

Сільськогосподарські угіддя оподатковуються за особливими ставками, встановленими ст. 272 ПКУ.