Земельне право України

1. Поняття, склад та особливості правового режиму земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення

Поняття земель природно-заповідного фонду

Відповідно до ст. 43 ЗКУ, землі природно-заповідного фонду - «це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об´єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об´єктів природно-заповідного фонду.»

Ідентичне визначення вміщене у ч. 1 ст. 7 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», і аналогічне - у ч. 1 ст. 61 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища».

Слід звернути увагу, що землі природно-заповідного фонду одночасно можуть бути землями історико-культурного (див. ст. 6 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України»), лісогосподарського призначення, водного фонду тощо.

Склад земель природно-заповідного фонду

Відповідно до ст. 44 ЗКУ, «До складу земель природно-заповідного фонду входять природні території та об’єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам’ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об´єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам’ятки садово-паркового мистецтва).»

Аналогічний за обсягом перелік наведений у ч. 2 ст. 61 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища». Класифікація об´єктів природно-заповідного фонду (а отже, і земель фонду) наведена у ст. З ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», де передбачений поділ об´єктів не лише на природні та штучні, а і на об´єкти загальнодержавного та місцевого значення, а також поділ залежно від походження та інших особливостей (ч. ч. 2-4 статті):

«Заказники, пам’ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам’ятки садово-паркового мистецтва залежно від їх екологічної і наукової, історико-культурної цінності можуть бути загальнодержавного або місцевого значення.

Залежно від походження, інших особливостей природних комплексів та об’єктів, що оголошуються заказниками чи пам’ятками природи, мети і необхідного режиму охорони:

  • заказники поділяються на ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідрологічні, загально-геологічні, палеонтологічні та карстово-спелеологічні;
  • пам’ятки природи поділяються на комплексні, ботанічні, зоологічні, гідрологічні та геологічні.

Законодавством Автономної Республіки Крим може бути встановлено додаткові категорії територій та об´єктів природно-заповідного фонду.»

Правовий режим кожного із об´єктів природно-заповідного фонду, вимоги щодо їх зонування тощо визначаються розділом III (ст. ст.. 14-38) ЗУ «Про природно-заповідний фонд України». Положення Закону деталізуються у положеннях про конкретні об´єкти природно-заповідного фонду та охоронних зобов´язаннях на них.

До 1991 р. в Україні було створено 15 заповідників та 3 національні природні парки. На 1999 р. в Україні існувало вже 20 заповідників та 9 національних природних парків. У 2001 р. - 16 природних, 4 біосферних заповідника, 11 національних природних парків, 17 ботанічних садів, 7 зоопарків, 19 дендропарків, а також 30 регіональних ландшафтних парків. Щороку створюється більш як один заповідник чи парк.

Проблема. У науковій літературі звертається увага на необхідність приведення вітчизняної класифікації об´єктів природно-заповідного фонду у відповідність до класифікації МСОП (насамперед, йдеться про «національний природний парк» та «регіональний ландшафтний парк»).

Разом із тим, як зазначається у Рекомендаціях МСОП (Міжнародний союз охорони природи, International Union for Conservation of Nature, або IUCN) щодо класифікації об´єктів, що підлягають охороні {Guidelines for Protected Area Management Catégories), класифікація МСОП використовується виключно з інформаційною метою та для спрощення обміну інформацією.

Особливості правового режиму земель природно-заповідного фонду:

1. особливості, що безпосередньо випливають із цільового призначення. Встановлена заборона будь-якої діяльності, що суперечить цільовому призначенню або може негативно впливати на стан об´єктів природно-заповідного фонду; у більшості випадків земельні ділянки вилучаються із господарського використання, або така діяльність суворо обмежується (зокрема, див. ст. ст.. 7, 9 та ін. ЗУ «Про природно-заповідний фонд України»);

2. деякі об´єкти та земельні ділянки, на яких вони розташовані, не підлягають передачі у приватну власність (див. ст. 4 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», а також положення ст. ст.. 83, 84 ЗКУ щодо об´єктів, що не можуть приватизуватися). Але це правило поширюється не на всі землі природно-заповідного фонду. Більшість із них може перебувати у недержавній власності;

3. встановлений особливий порядок оголошення територій об´єктами природно-заповідного фонду (ст. ст.. 51-55 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України»);

4. передбачене внутрішнє функціональне зонування земельних ділянок, коли для кожної із зон встановлюється диференційований режим використання, охорони і відтворення (наприклад, відповідно до ст. 18 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» територія біосферного заповідника поділяється на заповідну зону, буферну зону та зону антропогенних ландшафтів). Зонування здійснюється відповідно до положень про конкретні об´єкти природно-заповідного фонду;

5. передбачене влаштування навколо об´єктів природного-заповідного фонду охоронних зон. Розмір охоронних зон визначається ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень» та ін. нормативними документами;

6. встановлений пільговий режим оподаткування земель природно-заповідного фонду земельним податком: відповідно до пп. 282.1.1 ст. 282 ПКУ, майже всі об´єкти природно-заповідного фонду звільняються від земельного податку;

7. за порушення правового режиму земель природно-заповідного фонду встановлена підвищена відповідальність: у ККУ передбачена кримінальна відповідальність за ст. 252 «Умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об´єктів природно-заповідного фонду», вчинення злочину на території природно-заповідного фонду є кваліфікуючою ознакою складу злочину «Порушення правил охорони або використання надр» (ст. 240 ККУ) та конститутивною ознакою складів злочину «Незаконна порубка лісу» (ст. 246) та «Незаконне полювання» (ст. 248). Встановлена також адміністративна відповідальність за порушення режиму об´єктів природно-заповідного фонду - див. ст. 91 «Порушення правил охорони та використання територій та об´єктів природно-заповідного фонду» КУпАП. Вчинення правопорушення на території об´єкта природно-заповідного фонду є підставою для застосування адміністративної відповідальності за ч. 2 ст. 77-1 «Самовільне випалювання сухої рослинності або її залишків». Ст. 65 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» встановлює особливості застосування цивільної відповідальності - шкода стягується на основі кадастрово-екологічної оцінки та спеціальних такс. П. 276.2 ст. 276 ПКУ встановлює підвищені ставки земельного податку у разі використання земель природно-заповідного фонду не за безпосереднім призначенням.

Поняття, склад та особливості правового режиму земель іншого природоохоронного призначення

Ч. 1 ст. 46 ЗКУ визначає землі «іншого природоохоронного призначення» дуже нечітко:

«До земель іншого природоохоронного призначення належать земельні ділянки, в межах яких є природні об’єкти, що мають особливу наукову цінність.»

На наш погляд, до таких земель можна віднести охоронні зони, що встановлюються навколо об´єктів природно-заповідного фонду (п.«а» ч. 1 ст. 112 ЗКУ, ст. ст.. 39-40 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України»). Втім, віднесення або невіднесення земельних ділянок до «земель іншого природоохоронного призначення» саме по собі жодних правових наслідків не тягне.

Ст. 55 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» передбачає можливість резервування цінних природних територій для наступного заповідання із встановленням їх спеціального режиму. Ці території не можна віднести до земель природно-заповідного фонду, проте вони мають специфічний природоохоронний режим, що дозволяє віднести території, що резервуються, до земель іншого природоохоронного призначення. Так, наприклад, ст. 2 Указу Президента України «Про резервування цінних природних територій для наступного заповідання» від 24.04.1998 № 374/98 передбачено, що

«2. На територіях, що резервуються, не допускається без погодження з Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України житлове, господарське, дачне будівництво, проведення меліоративних робіт, розорювання та заліснення цілинних і перелогових земель та інша діяльність, яка може призвести до знищення або руйнування цінних природних комплексів та об´єктів.»

Н. Р. Малишева відносить до земель природоохоронного призначення також водоохоронні зони, прибережні захисні смуги та смуги відведення (див. тему «Землі водного фонду»).

В перспективі велике значення для виконання природоохоронних завдань матиме створювана в Україні екологічна мережа (екомережа).

Відповідно, включені до її складу землі, що не належать до земель природно-заповідного фонду, можна розглядати як землі іншого природо-охоронного призначення.

Правовою основою для формування екологічної мережі в Україні є ЗУ «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21.09.2000 та ЗУ «Про екологічну мережу» від 24.06.2004.

Відповідно до ст. З ЗУ «Про екологічну мережу», «екомережа - єдина територіальна система, яка утворюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об’єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов’язань України підлягають особливій охороні;»

Згідно зі ст. 5 Закону, складовими екомережі є:

«а) території та об’єкти природно-заповідного фонду;

б) землі водного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони;

в) землі лісового фонду;

г) полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, які не віднесені до земель лісового фонду;

ї) землі оздоровчого призначення з їх природними ресурсами;

д) землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації масового відпочинку населення і туризму та проведення спортивних заходів;

е) інші природні території та об´єкти (ділянки степової рослинності, пасовища, сіножаті, кам´яні розсипи, піски, солончаки, земельні ділянки, в межах яких є природні об´єкти, що мають особливу природну цінність);

є) земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України;

ж) території, які є місцями перебування чи зростання видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України;

з) частково землі сільськогосподарського призначення екстенсивного використання - пасовища, луки, сіножаті тощо;

и) радіоактивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають окремій охороні як природні регіони з окремим статусом.»

Закон передбачає проектування екомережі шляхом розроблення зведеної схеми планування екомережі України, регіональних та місцевих схем планування екомережі (ст. ст.. 14, 15 Закону). Об´єкти екомережі включаються до переліків (1) ключових територій, (2) буферних зон, (3) сполучних територій, (4) відновлюваних територій екомережі (ст. 16 ЗУ «Про екологічну мережу»). Порядок включення територій до переліків об´єктів екомережі повинен визначити КМУ (ч. 2 ст. 17 Закону). Поки що цього не відбулося.

Ч. 1 ст. 18 Закону передбачає, що « [в]ключення ... територій, що підлягають особливій охороні, до переліку територій та об´єктів екомережі не призводить до зміни режиму їх охорони та використання ...». З іншого боку, можуть відбутися зміни в режимі інших територій: « [р] ежим охорони та використання буферних зон, сполучиш і відновлюваних територій екомережі визначається згідно з відповідною схемою екомережі» (ч. З ст. 18 Закону).

Варто наголосити, що на даний час положення законодавства про екологічну мережу практично не реалізуються, незважаючи на їхній надзвичайно великий потенціал для справи охорони природних комплексів та екологічних систем.