Земельне право України

2. Склад та особливості правового режиму земель лісогосподарського призначення

Загальні риси правового режиму земель лісогосподарського призначення

1. Насамперед, основною рисою земель лісогосподарського призначення, що випливає із назви даної категорії земель, є призначення цих земель для ведення лісового господарства. Зміст ведення лісового господарства визначений ст. 63 ЛКУ:

«Ведення лісового господарства полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів.»

Згідно із ч. 1 ст. 57 ЗКУ,

«1. Земельні ділянки лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства.»

2. На наш погляд, однією із основних особливостей правового режиму земель лісогосподарського призначення є нерозривний зв´язок їх використання із лісокористуванням. У деяких випадках дозвіл на лісокористування фактично є дозволом і на землекористування, і навпаки (детальніше див. питання 3 теми).

Відносини із здійснення лісокористування регламентують, окрім положень ЛКУ, такі акти:

• ЗУ «Про мораторій на проведення суцільних рубок на гірських схилах в ялицево-букових лісах Карпатського регіону» від 10.02.2000;

• ПКМ «Про затвердження Санітарних правил в лісах України» від 27.07.1995 №555;

• ПКМ «Про затвердження Правил заготівлі живиці в лісах України» від 09.02.1996 №185;

• ПКМ «Про затвердження Правил відтворення лісів» від 01.03.2007 № 303;

• ПКМ «Про затвердження Правил поліпшення якісного складу лісів» від 12.05.2007 №724;

• наказ Держкомлісгоспу від 23.12.2009 № 364 «Про затвердження Правил рубок головного користування».

3. Іншою характерною рисою правового режиму земель лісогосподарського призначення є багатофункціональне призначення лісів, тобто можливість одночасного використання лісу різними особами для різних потреб. Наприклад, тимчасове користування лісами для заготівлі другорядних лісових матеріалів, побічних лісових користувань та інших потреб здійснюється без вилучення земельних ділянок у власника лісів, постійного лісокористувача на підставі спеціального дозволу (ч. 6 ст. 18 ЛКУ).

Багатофункціональне призначення лісів у РФ воно визнане і заонодавчо (ст. ст.. 6,22 та ін. Лісового кодексу РФ), і доктринально. Зокрема, визнається можливість вирощування сільськогосподарської продукції на лісових землях (ст. 64 ЛК РФ), будівництва на них без переведення їх до нелісових (ст. 65 Ж РФ). Такий підхід видається доцільним.

4. Істотними особливостями характеризується управління у відносинах щодо використання, охорони та відтворення земель лісогосподарського призначення. Деякі функції управління існують паралельно або поглинаються аналогічними функціями, що стосуються лісів.

Так, планування використання земель лісогосподарського призначення здійснюється головним чином у формі лісовпорядкування, яке, зокрема, передбачає «складання проектів організації і розвитку лісового господарства та здійснення авторського нагляду за їх виконанням» (п. 13 ст. 46 ЛІСУ).

Паралельно із земельним кадастром здійснюється облік лісів та ведеться державний лісовий кадастр. Державний лісовий кадастр ведеться органами лісового господарства на основі державного земельного кадастру (ч. 2 ст. 49 ЛІСУ) та включає (відповідно до ст. 51 ЛКУ):

«1) облік якісного і кількісного стану лісового фонду України;

2) поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій;

3) грошову оцінку лісів (у необхідних випадках);

4) інші показники.»

Функція контролю за використанням земель лісогосподарського призначення тісно поєднана із аналогічною функцією щодо лісів. Наряду із іншими контролюючими органами, створена державна лісова охорона,

«що діє у складі центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства, органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства та підприємств, установ і організацій, які належать до сфери його управління;» (ч. 1 ст. 89 ЛКУ.)

Ч. 2 ст. 89 ЛКУ встановлює, що державна лісова охорона має статус правоохоронного органу. Відповідно до ч. З ст. 89 ЛКУ, порядок діяльності державної лісової охорони та лісової охорони визначається положенням, що затверджується КМУ (див. ПКМ від 16.09.2009 № 976 «Про затвердження Положення про державну лісову охорону»).

Спеціально уповноваженим органом у сфері лісового господарства є Державний комітет лісового господарства України (Держкомлісгосп України), що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ, діє відповідно до Положення, затвердженого ПКМ від 27.06.2007 № 882.

Важлива роль належить також держлісгоспам (див. нижче), що виконують низку функції управління на землях лісогосподарського призначення (планування, контроль та ін.).

Законодавство встановлює особливий порядок переведення лісових земель у нелісові. Ч. З ст. 57 ЛКУ встановлює для випадків зміни цільового призначення земельних лісових ділянок необхідність додаткового погодження - з «органами виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, територіальними органами центральних органів виконавчої влади з питань лісового господарства та охорони навколишнього природного середовища». Ця вимога також відтворена у ч. 4 ст. 20 ЗКУ.

Більш того, відповідно до ч. 9 ст. 149 ЗКУ, вилучення для нелісогосподарських потреб земельних ділянок лісів площею понад 1 га здійснює КМУ.

Проблема. КМУ своїм розпорядженням від 10.04.2008 № 610-р «Деякі питання розпорядження земельними лісовими ділянками» фактично «вніс зміни» до чинного законодавства, заборонивши «Мінприроди, Мінагрополітики, Міноборони, Держкомлісгоспу та Держкомзему до законодавчого врегулювання питань запобігання зловживанням у цій сфері» приймати рішення «про надання згоди на вилучення ділянок, їх передачу у власність та оренду із зміною цільового призначення». Розпорядження видається вочевидь незаконним і проблеми необґрунтованого переведення земель лісогосподарського призначення в інші землі не вирішило.

Відповідно до ч. 2 ст. 57 ЛКУ,

«Зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання для житлової, громадської і промислової забудови провадиться переважно за рахунок площ, зайнятих чагарниками та іншими малоцінними насадженнями.»

При зміні цільового призначення лісових земельних ділянок виникає обов´язок відшкодування втрат лісогосподарського виробництва (детальніше див. тему «Економіко-правовий механізму галузі використання, охорони та відтворення земель»).

Разом із тим, встановлений спрощений порядок переведення земельних лісових ділянок до нелісових у цілях, пов´язаних із веденням лісового господарства (при цьому, очевидно, закон виходить із того, що складання нового землевпорядного проекту не вимагається). Згідно із ст. 59 ЛКУ, «Переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель у цілях, пов’язаних з веденням лісового господарства, здійснюється без їх вилучення у постійного лісокористувача з дозволу органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства за погодженням з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.»

При переведенні в нелісові землі вирішується питання про вирубування та використання деревини. Може бути встановлений обов´язок зберігати лісові насадження та доглядати за ними навіть у разі переведення лісових земель у нелісові (ч. 2 ст. 58 ЛКУ).

Особливості правового режиму земельних ділянок лісогосподарського призначення, що зазнали радіоактивного забруднення

ЗУ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (ч. 2 ст. 2) передбачено існування чотирьох зон з особливим правовим режимом (відчуження, безумовного (обов´язкового) відселення, гарантованого добровільного відселення, посиленого радіоекологічного контролю).

Зокрема, в зонах відчуження та безумовного (обов´язкового) відселення ведення лісового господарства без спеціального дозволу МНС України забороняється (абз.7 ч. 2 ст. 12 Закону).

З метою підвищення стійкості лісових насаджень, їх захисних функцій, стабілізації радіаційної обстановки в зоні відчуження і зоні безумовного (обов´язкового) відселення, запобігання винесення радіонуклідів за межі їх первинного розповсюдження, а також використання лісових ресурсів із забруднених радіонуклідами земель у 1992 р. створено Державне спеціалізоване виробниче комплексне лісове підприємство (ДСВКЛП) «Чорнобильцю» (зараз - Спеціалізоване комплексне ДП «Чорнобильська Пуща»). У користуванні підприємства перебуває 240,6 тис. га, в т. ч. 140,6 тис. га лісових насаджень і 100 тис. га перелогів в межах зони відчуження і зони безумовного (обов´язкового) відселення. На сьогодні підприємство складається з 7 лісництв. До складу чотирьох з них (Денисовицького, Луб´янського, Паришівського та Опачицького) входять лісові пожежні станції (ЛПС). Роботи в лісах виконуються у відповідності до затвердженої КМУ Державної програми «Ліси України» та «Тимчасових рекомендацій по проведенню спеціалізованих еколого-лісівничих заходів в лісах 30-км зони ЧАЕС».

Правовий режим земельних ділянок полезахисних лісосмуг

Існує багато видів лісосмуг: що знижують швидкість вітру, затримують сніг, підвищують вологість та родючість ґрунту, перешкоджають його змиванню та розмиванню, покращують мікроклімат; захищають сільськогосподарські угіддя від пилових бур та посухи, лісосмуги вздовж зрошувальних каналів та на інших ділянках зрошуваних земель, що скорочують втрати води від випаровування, захищають канали від засипання, прибалочні та приовражні лісомуги, тощо.

Починаючи з 50-х рр. минулого сторіччя була відсутня послідовність у визначенні правового режиму лісосмуг: вони визнавалися то лісами, то нелісовими насадженнями 1053. Із прийняттям нової редакції ЛКУ знову відбулися зміни - відповідно до ч. 1 ст. 4 кодексу, лінійні насадження площею понад 0,1 га належать до лісового фонду.

На сьогодні спеціального правового регулювання потребують насамперед відносини із створення захисних лісосмуг. Свого часу проект захисних насаджень у колгоспах був складовою частиною проекту внутрігосподарського землеустрою, передбачалося фінансування створення полезахисних насаджень за державні кошти та за кошти колгоспів 1054. Як видається, подібний підхід повинен бути застосований і сьогодні.

Натомість, поки що, на жаль, господарської структури, що могла б вести догляд та створювати нові лісосмуги, немає. У восьми південно-східних областях та АР Крим при місцевих державних адміністраціях загалом (відповідно до даних, облаштованих у 2005 році) працювало 102 агролісомеліоратори, що фізично не можуть забезпечити використання та охорону лісів КСП та лісосмуг.

Щоб хоч якось вирішити проблему лісосмуг, закріпивши їх за «господарем», наприклад, у Полтавській області землі лісосмуг паювалися, виходячи із того, що «лісосмуга є невід´ємною частиною сівозміни». На жаль, селяни, що отримують лісосмуги в рахунок паїв, здебільшого не зацікавлені у їх ощадливому використанні та відтворенні або не мають відповідних засобів для цього.

Особливості правового режиму земель особливо захисних лісових ділянок

На даний час до особливо захисних земельних ділянок віднесені, наприклад, лісо насіннєві ділянки як різновид ділянок лісу, що мають спеціальне господарське значення (Додаток 5 до Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок, затвердженого ПКМ від 16.05.2007 № 733). Відповідно до ч. 4 ст. 41 ЛКУ, «В особливо захисних лісових ділянках органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з органами виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства за необхідності може бути повністю або частково заборонено застосування окремих видів і способів рубок.»