Земельне право України

10. Правове регулювання створення об´єктів природно-заповідного фонду у Німеччині

Найбільш цікавим та придатним для запозичення, на наш погляд, є досвід Федеративної Республіки Німеччина. Це пояснюється, по-перше, тим, що Німеччина має великий і позитивний досвід взяття під охорону природних територій, що перебувають у приватній власності. Саме така задача стоїть сьогодні в Україні, де значна частина земель була роздержавлена.

По-друге, ФРН, як і Україна, належить до країн із так званою континентальною правовою системою, тобто положення її законодавства є придатними для рецепції в право України (принаймні, вони є набагато більш придатними, нім положення законодавства будь-якої країни із англосаксонською правовою системою, де досягнути зіставні успіхи в охороні природи).

(Bundesnaturschutzgesetz» - скорочено «BNatSchG») 1282 передбачає, що частини довкілля та ландшафту можуть бути захищені шляхом оголошення їх заповідниками («Naturschutzgebiet»), національними парками («Nationalpark») або національними пам´ятниками природи («Nationales Naturmonument»), біосферними резерватами («Biosphärenreservat»), охоронюваними ландшафтами («Landschaftsschutzgebiet»), природними парками («Naturparb>), пам´ятками природи («Naturdenkmal») або охоронюваними складовими ландшафту («geschützter Landschaftsbestandteil»).

Навіть у заповідниках територія в основному перебуває у приватній власності. Оголошення заповідника не призводить до припинення права власності, проте шляхом прийняття правового акту здійснюється обмеження можливості використання земельної ділянки. Правовою основою для цього є передбачена Конституцією (ст. 14) соціальна функція власності (до речі, відповідні положення Конституції ФРН дуже близькі за текстом до положень ст. 13 Конституції України). Але щодо того, які саме обмеження мають бути встановлені в конкретному випадку, часто виникають спори. Природоохоронні органи повинні уникати невиправданої жорсткості, обмеження повинні з необхідністю випливати з мети встановлення охорони. Якщо можливість користування земельною ділянкою обмежується актом про взяття під охорону настільки сильно, що власник не може її надалі використовувати і вона позбавляється своєї цінності (фактична експропріація), власник може вимагати викупу у нього земельної ділянки за ринковою вартістю. Правомірно здійснювані види використання в межах новостворених природоохоронних територій підлягають правовому захисту. Між тим, їх інтенсивність та обсяг не повинні збільшуватися. Щоб уникнути конфліктів із власниками землі, природоохоронні органи у багатьох випадках намагаються викуповувати землю для суспільних потреб. Проте частими також є конфлікти із правами користування землею публічно-правової природи, зокрема, правом на проведення розвідувальних робіт.

Крім права власності на земельну ділянку, за певних умов в межах охоронюваних природних територій обмежуються та припиняються й інші права та можливості щодо користування ділянкою. Це стосується, зокрема, прав на полювання та риболовлю тощо. Тут також застосовується правило, за яким вирішальним для ступеню обмежень є текст акту про оголошення охоронюваною територією. В заповідниках, наприклад, рекреаційне використання обмежується в основному шляхом «припису триматися дороги». Це означає, що прохід по території дозволяється, проте лише визначеними шляхами.

Як правило, природоохоронні органи намагаються підтримувати розвиток природоохоронних територій для досягнення цілей охорони. Для цього розробляються спеціальні види документації, головним чином «План догляду», «План догляду та розвитку», «План управління» тощо, які встановлюють цілі, яких намагається досягти природоохоронний орган для території. По відношенню до третіх осіб (наприклад, власників земельних ділянок) вони правових наслідків не породжують.

Щоб обмежити на охоронюваних територіях види використання, що виходять за межі дозволених, повинно здійснюватися позначення територій та обмежень. Лише тоді перехожий, наприклад, буде знати, що він входить до заповідника і не повинен сходити зі стежки.

Охоронювані природні території повинні враховуватися при складанні генерального містобудівного плану общини («Bauleitplanung») , а також позначатися та враховуватися при складанні планів забудови («Bebauungsplänen») . У даному випадку йдеться про «врахування за повідомленням» («nachrichtlichen Übernahme»)1286. Це означає, що містобудівна документація відображає правовий режим територій, проте не породжує його. Таким чином, обов´язкове значення відповідні положення мають лише у зв´язку із актом, що оголошує територію природоохоронною.

Режим охоронюваної території є обов´язковим і не допускає відступів від нього інакше, як з мотивів виняткової суспільної необхідності. Крім того, звичайно, можливе скасування режиму охоронюваних природних територій. При цьому застосовується така само процедура, як і при їх оголошенні.

Правове регулювання. На вищому щаблі правового регулювання процедури оголошення об´єктів природно-заповідного фонду та реєстрації обмежень, що випливають із їх режиму, знаходяться положення § 22 Федерального закону Німеччини про охорону природи (BNatSchG) передбачає :

«§ 22. Оголошення про взяття частини природи та ландшафту під охорону

(1) Взяття частини природи та ландшафту під охорону здійснюється шляхом оголошення охоронюваними територіями. Оголошення визначає об´єкт охорони, її мету, необхідні для досягнення мети вимоги та заборони та, у необхідних випадках, заходи з догляду, розвитку, відновлення або містить відповідні уповноваження у цьому відношенні. Заповідники можуть поділятися на зони зі ступенями захисту, що відповідають меті охорони; при цьому під охорону можуть братися також навколишні території.

(2) Форма та процедура взяття під охорону, значення порушень форми та процедури та можливості щодо їх виправлення, а також збереження чинності режиму вже взятих під охорону частин природи та ландшафту визначаються правом федеральних земель. Охоронювані території можуть перетинати кордони федеральних земель.

(3) Частини природи та ландшафту, щодо яких існує намір взяття під охорону, за наявності підстав вважати, що внаслідок їх зміни чи псування буде поставлена під загрозу мета охорони, можуть братися під попередню охорону на строк до двох років. Попередня охорона може за дотримання умов, передбачених реченням 1, одноразово продовжуватися на строк до двох років. У межах частини природи та ландшафту, взятих під попередню охорону, забороняються визначені актом про оголошення взяття під охорону дії та заходи, що можуть негативно вплинути на об´єкт охорони. Попередня охорона повністю або частково знімається із припиненням повністю або частково умов, що стали підставою для її запровадження. При цьому застосовуються відповідні положення абзацу 2.

(4) Взяті під охорону частини природи та ландшафту підлягають реєстрації та позначенню на місцевості. Порядок та умови визначаються правом земель.

(5) Оголошення національного парку чи національного пам’ятника природи, включаючи зміни в їх режимі, здійснюється за погодженням із Федеральним міністерством довкілля, охорони природи та забезпечення ядерної безпеки та Федеральним міністерством транспорту, будівництва та розвитку міст.»

У відповідності до процитованого вище абз.2 § 22 порядок оголошення взяття під охорону природних територій визначається правом земель.

Території зазвичай беруться під охорону шляхом оприлюднення акту про взяття території під охорону та визначення її меж (головним чином на картах матеріалах) в офіційному друкованому виданні. У федеральних землях, де ландшафтний план («Landschaftsplan») є обов´язковим (в більшості земель він є лише необов´язковим висновком фахівців) вони можуть набувати чинності із набранням чинності відповідним планом. Оскільки при взятті територій під охорони йдеться про вплив на права третіх осіб, ці особи мають можливість попередньо висловити свою думку. Оголошення природної території охоронюваною є правовим актом і тому може бути оспорене у суді, проте лише тими особами, права яких зачіпаються.

Прикладом правового регулювання процедури оголошення охоронюваних природних територій може бути законодавство землі БаденВюр-тенберг, де процедурі взяття під охорону природних територій присвячено § 74 Закону про охорону природи, догляд за ландшафтом та сприяння відпочину на вільних ландшафтах («Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft», «Naturschutzgesetz» - скорочено «NatSchG» від 13.12.2005 ): «§ 74. Процедура щодо взяття під охорону

(1) До видання передбаченого у § 73 правового акта його проект повинен бути направлений для висловлювання думки органам та суб´єктам владних повноважень, чия сфера повноважень істотно зачіпається, а також відповідним територіальним громадам. Це стосується також участі сільсько- та лісогосподарських професійних асоціацій, якщо сільсько- та лісогосподарське використання земель підлягає обмеженню.

(2) Природоохоронний орган повинен публічно розмістити проект акта, а якщо він містить посилання на карту - також і її, протягом місяця в приймальні години для безкоштовного огляду всіма бажаючими. Місце та тривалість розміщення повинні бути повідомлені щонайменше за тиждень у спосіб, передбачений для оприлюднення актів природоохоронних органів нижчого рівня із вказівкою, що зауваження та пропозиції можуть бути подані до природоохоронних органів нижчого рівня протягом встановленого для розміщення проекту часу письмово, усно під протокольний запис або електронними засобами. Застосовуються відповідні положення речення 2 абз. З §73 Закону про адміністративні процедури в федеральних землях.

Крім того, проект акта з картою по можливості розміщується для доступу громадськості у мережі Інтернет; у цьому разі Інтернет-адреса включається до повідомлення згідно із реченням 2.

(3) При виданні актів у випадках, передбачених § 31 , абз. 5 § 43 та абз. З § 53 публічне розміщення може бути замінене заслуховуванням власників та інших осіб, права яких зачіпаються.

(4) Природоохоронні органи, що уповноважені на видання акта, розглядають подані у визначений строк зауваження та пропозиції та повідомляють особам, права яких зачіпаються, результати розгляду.

(5) Якщо передбачена проектом акта охорона істотно розширюється за територією чи характером обмежень, передбачені абзацами 1-4 процедури мають бути проведені знову.

(6) Абзаци 1-4 застосовуються при зміні чи скасуванні акта. Якщо вносяться неістотні зміни щодо території чи характеру обмежень, процедури згідно із абзацами 1 та 2 можуть бути замінені заслуховуванням органів, у т. ч. планувальних, громад, сільсько- та лісогосподарських професійних організацій, власників та інших осіб, права яких зачіпаються.

(7) Охоронювана територія повинна мати опис меж [якщо вони існують] чи з достатньою ясністю бути позначеною на місцевості із наведенням меж на карті, яка складає частину акта.

Карти повинні з достатньою ясністю дозволяти визначити, які земельні ділянки входять до охоронюваної території. Уразі сумнівів вважається, що земельна ділянка до охоронюваної території не включена.

(8) Заповідники, біосферні заповідники, охоронювані ландшафти та пам’ятки природи вносяться природоохоронним органом до реєстрів, які ведуться Установою із довкілля, межування та охорони природи федеральної землі. Установа оприлюднює в електронній формі зведений реєстр та зміни до нього, включаючи території, що мають значення для співтовариства, а також європейські території захисту птахів, а природоохоронні органи нижчого рівня забезпечують можливість ознайомлення з ними кожному бажаючому.

(9) Для актів, передбачених § 33, діють положення абзаців 1-7, за винятком того, що замість публічного розміщення може здійснюватися заслуховування власників та інших осіб, права яких зачіпаються. Оприлюднення здійснюється у формі, передбаченої для громади.»

Висновки:

1. У Федеративній Республіці Німеччина оголошення природоохоронної територій розглядається як прийняття нормативно-правового акту. Відповідно, він доводиться до відома населення в цілому та зацікавлених осіб зокрема шляхом оприлюднення відповідного акту та встановлення позначень на місцевості.

2. У містобудівній документації обмеження, що накладаються актом про оголошення природоохоронної території, відображаються за принципом «врахування за повідомленням» («nachrichtlichen Übernahme»). Це означає, що містобудівна документація відображає правовий режим охоронюваних територій, проте не породжує його. Таким чином, обов´язкове значення відповідні положення мають лише у зв´язку із актом, що оголошує територію природоохоронною. Правило видається слушним.

3. Відображення обмежень, що накладаються актом про оголошення природоохоронної території, у земельному реєстрі не передбачено. За умов існування планувальної документації це є доцільним, оскільки дозволяє уникнути паралелізму та дублювання інформації.

4. Природоохоронні території відображаються у спеціальних реєстрах, проте така реєстрація існує з суто інформаційною метою і не породжує прав і обов´язків.