Земельне право України

2.2. Навколишнє середовище

2.2.1. Охорона ґрунтів

Норми земельно-правового характеру містяться, насамперед, у законодавстві ЄС, що стосується охорони ґрунтів. При цьому, незважаючи на вживання терміну «ґрунти», у багатьох випадках фактично мова йде про охорону земель у розумінні вітчизняного законодавства. Наприклад, положення законодавства ЄС щодо використання прибережних зон аж ніяк не можна звести лише до охорони ґрунтового покриву.

Структура відповідного законодавства виглядає наступним чином (положення, що мають регіональний характер, опущені):

ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

• «Тематична стратегія захисту ґрунтів», викладена у Зверненні (Комунікації) Комісії від 22.09.2006, містить пропозиції щодо загальної схеми та спільних цілей із запобігання забрудненню ґрунтів, збереження функцій ґрунтів та відновлення деградованих ґрунтів.

• Звернення (Комунікація) Комісії «В напрямку до стратегії захисту ґрунтів» від 16.04.2002 підготовлене як крок на шляху до вироблення «Тематичної стратегії захисту ґрунтів» (див. вище).

• Комплексне запобігання забрудненню та комплексний контроль за ним (директива ІРРС) («Integratedpollution prévention and control»). Директивою 96/61/ЄС від 24.09.1996 щодо комплексного запобігання забрудненню та комплексного контролю за ним встановлюється процедура надання дозволу на здійснення відповідних видів діяльності та набір мінімальних вимог, що мають включатися у всі дозволи. У спеціальній літературі зазначається, що положення Директиви не повною мірою враховані у законодавстві України .

• Оцінка екологічного впливу проектів («Assessment of the environmental impact of projects», EIA). Директива 85/337/EEC від 27.06.1985 про оцінку впливу деяких публічних та приватних про-ектів на довкілля («4 directive») вимагає проведення оцінки впливу на довкілля (у т. ч. на ґрунти) як передумови для схвалення певних публічних або приватних проектів. Відповідні відносини в Україні врегульовані загальними актами екологічного законодавства (ЗУ «Про екологічну експертизу» тощо).

ПОВОДЖЕННЯ ІЗ СПЕЦИФІЧНИМИ ТИПАМИ ҐРУНТУ

• Прибережні зони (Coastal zones). У Рекомендації Європейського Парламенту та Ради 2002/413/ЕС від 30.05.2002 стосовно впровадження Інтегрованого управління прибережними зонами в Європі Європейський Союз рекомендує державам-членам запровадити стратегічний та інтегрований підхід до управління прибережними зонами. Слід зазначити, що на даний час відповідні положення в законодавстві України (див. главу 12 ЗКУ, главу 18 ВКУ) відображені далеко не повною мірою.

• Звернення (Комунікація) Комісії від 11.01.2006 щодо тематичної стратегії для міського середовища передбачає заходи щодо обміну досвідом та передачу інформації. Положення стратегії передбачають насамперед вимоги до правозастосовчої діяльності і навряд чи можуть бути імплементовані у земельне законодавство України.

• Фінансова схема для міського середовища. Рішенням Європейського Парламенту та Ради № 1411/2001/ЄС щодо схеми співпраці Співтовариства у сприянні сталості міського розвитку передбачається надання місцевим органам влади фінансової та технічної підтримки у заходах, спрямованих на досягнення сталого розвитку.

ВИДАЛЕННЯ РЕЧОВИН

• Здатність до біологічного розкладу та маркування миючих засобів. Законодавство про миючі засоби (зокрема, Регламент ЄС № 648/2004 Європейського Парламенту та Ради від 31.03.2004 з миючих засобів) передбачає захист довкілля шляхом убезпечення водних систем від шкідливої дії певних речовин, що містяться у миючих засобах. Згідно із позицією Державного департаменту з питань адаптації законодавства, положення Регламенту у законодавство України не імплементовані .

• Стійкі органічні забруднювачі (СОЗ) («Persistent organic pollutants» - «POPs»), нітрати, ртуть. Положення законодавства ЄС у даному відношенні повинні імплементуватися у акти екологічного законодавства загального характеру (а не в земельне законодавство у вузькому розумінні).

ДІЯЛЬНІСТЬ, ЩО ПОРОДЖУЄ ОСОБЛИВІ РИЗИКИ

• Розміщення відходів. Директивою Ради 1999/31/ЄС від 26.04.1999 щодо розміщення відходів встановлено жорсткі вимоги до відходів та полігонів із розміщення відходів, передбачена процедура прийняття відходів, створюється система видачі дозволів для місць розміщення відходів. В Україні відповідні положення слід імплементувати у законодавство про відходи.

• Видобувна промисловість, не пов´язана з енергетикою. У Зверненні Комісії щодо сприяння сталому розвитку видобувної промисловості, не пов´язаної з енергетикою, пропонується поєднувати сталий розвиток видобувної промисловості з охороною довкілля.

• Звернення (Комунікація) Комісії від 27.01.1999 «Підходи до сталого сільського господарства» передбачає, зокрема, грошові виплати фермерам, що добровільно здійснюють заходи екологічного спрямування. Підтримка в подальшому не повинна залежати від кількості виробленої продукції, що дозволить зменшити шкоду, завдану надмірним використанням земель та сільськогосподарським забрудненням.

2.2.2. Захист природних середовищ існування

Важливе земельно-правове значення мають положення законодавства ЄС щодо захисту природних середовищ існування (відповідне законодавство входить до розділу «Навколишнє середовище», а саме, підрозділу «Захист природи та біологічного різноманіття» - структурна частина «Флора і фауна»).

Згідно із законодавством ЄС створена екологічна мережа спеціально захищених територій, відома як «Натура 2000». Мережа включає більше 26000 охоронюваних територій, що охоплює біля 20 % загальної площі ЄС1307. Правовою основою існування мережі є Директиви Ради 92/43/ЄЕС від 21.05.1992 щодо охорони природних середовищ існування та дикої фауни і флори («Habitats Directive») та 79/409/ЄЕС щодо охорони диких птахів («Birds Directive»), Передбачена поетапна процедура взяття певної території під охорону.

Директива щодо охорони природних середовищ існування та дикої фауни і флори впроваджує новий тест для використання особливих територій, що підлягають охороні, у випадках серйозного впливу на місця проживання. Загалом, дозвіл на використання таких територій може бути наданий лише у випадках переважаючого суспільного інтересу у використанні землі, що має характер гострої соціальної чи економічної потреби («in terms of social or économie need») 1308.

До законодавства ЄС про захист природних середовищ існування також належать Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі від 19.09.1979 (Україна приєдналася ЗУ від 29.10.1996), Рішення № 1600/2002/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 22.07.2002 щодо Шостої програми дій Співтовариства з питань навколишнього середовища.

На наш погляд, законодавство України (ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», глава 7 ЗКУ та ін. акти) не повністю гармонізовано із законодавством ЄС у відповідній сфері. Наша держава не передбачила ефективного механізму заохочення землевласників та землекористувачів до «використання корисних властивостей ландшафтів, які мають важливе значення для флори і фауни». Відсутні також і ефективні матеріально правові гарантії від необґрунтованого виведення території природно-заповідного фонду з-під правової охорони, що яскраво засвідчила ситуація із Дунайським біосферним заповідником.

2.2.3. Боротьба з опустелюванням

До підрозділу «Співпраця з третіми країнами» розділу «Навколишнє середовище» включено законодавство, що стосується боротьби з опустелюванням. Зокрема, ЄС є стороною однієї із найбільш масштабних угод природоохоронного спрямування - Конвенції ООН про боротьбу з опустелюванням у тих країнах, що потерпають від серйозної посухи та/або опустелювання, особливо в Африці (UNCCD). ЄС підписав цю Конвенцію у 14.10.1994, і вона набрала чинності у червні 1998 року . Зобов´язання за Конвенцією встановлюються для різних груп країн в залежності від того, чи зачіпає їх опустелювання та чи належать вони до розвинених країн чи країн, що розвиваються. Загальні зобов´язання за Конвенцією (передбачені ст. CT.. З, 4, 12, 14, 16-20) стосуються головним чином збирання, аналізу та обміну інформацією, досліджень, обміну технологіями, забезпечення комплексного підходу до розробки національних програм щодо боротьби з опустелюванням, допомоги у забезпеченні належних фінансових ресурсів для боротьби з опустелюванням та пом´якшенням наслідків посухи .

Україна приєдналася до Конвенції Законом від 04.07.2002. ПКМ України від 19.07.2006 № 998 затверджено Порядок збирання, використання, поширення інформації про опустелювання та деградацію земель. У 2007 році Мінприроди забезпечено підготовку Національної доповіді щодо впровадження Конвенції в Україні.

2.2.4. Схема Співтовариства для добрив

Схема Співтовариства для добрив є складовою підрозділу «Забруднення внаслідок сільськогосподарської діяльності» розділу «Навколишнє середовище». Регламент (ЄС) № 2003/2003 Європейського Парламенту та Ради від 13.10.2003 щодо добрив визначає, зокрема, вимоги щодо випуску добрив у ринковий обіг у ЄС. Зрозуміло, що на даний час відповідний механізм безпосередньо запроваджений в Україні бути не може. Водночас,

Україні слід вдосконалювати існуючий механізм технічного регулювання у відповідній сфері з тим, щоб зробити його аналогічним існуючому у ЄС.

2.2.5. Відшкодування шкоди, завданої довкіллю

Згідно із класифікацією сайту SCADPlus, законодавство про відповідальність за шкоду, завдану довкіллю, розглядається насамперед у складі «Загальних положень» розділу «Навколишнє середовище».

На наш погляд, перспективним слід вважати врахування в українському земельному законодавстві одного із основних принципів екологічного законодавства ЄС - «забруднювач платить», що виводить майнову відповідальність за забруднення за рамки класичної цивільної відповідальності. Так, відповідно до принципу «забруднювач платить» суб´єкт (оператор), що спричиняє екологічну шкоду або створює реальну загрозу заподіяння такої шкоди, повинен, за загальним правилом, нести витрати на всі необхідні запобіжні або відновні заходи. У випадках, коли компетентний орган безпосередньо або через третіх осіб здійснює ці заходи замість оператора, цей орган забезпечує стягнення відповідних витрат з оператора. Виключно за рахунок оператора відшкодовуються також витрати на оцінку екологічної шкоди або ймовірності її заподіяння .

Умови та форми застосування принципу «забруднювач платить» визначені Рекомендацією Ради від 03.03.1975 щодо розподілу затрат і дій державних органів влади з екологічних питань .

Директива Європейського Парламенту та Ради 2004/35/ЄС від 21.04.2004 року про екологічну відповідальність відносно попередження і ліквідації шкоди від забруднення середовища регламентує, серед іншого, і відшкодування шкоди, заподіяної ґрунтам.

У спеціальній літературі зазначається, що чинне законодавство України не враховує положення Директиви 2004/35/ЄС щодо повного переліку шкідливих факторів, що можуть спричиняти забруднення ґрунтів (пп. с п. 1 ст. 1) . Зокрема, вказується, що поняття «забруднення ґрунтів», що міститься в ЗУ «Про охорону земель» та ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», не передбачає повного переліку шкідливих факторів, які можуть спричиняти забруднення ґрунту. Згідно із згаданими Законами забруднення ґрунтів розглядається як таке, що є наслідком «накопичення шкідливих речовин, які негативно впливають на їх родючість та інші корисні властивості», в той же час як у підпункті «с» п. 1 ст. 1 Директиви 2004/35/ЄС зазначається, що забруднення ґрунту може спричинятись не тільки речовинами, а й сполуками, організмами та мікроорганізмами .

На наш погляд, будь-які зміни до визначень, вміщених у зазначених Законах, не матимуть регулятивного значення, оскільки ці визначення насправді ніяк не впливають на засади юридичної, зокрема, цивільної відповідальності за забруднення. Натомість, існує потреба у послідовному впровадженні в законодавство принципу «забруднювач платить», що потребує масштабних змін у законодавстві.

Також в існуючих дослідженнях стану адаптації законодавства України до законодавства ЄС зазначається, що наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27.10.1997 № 171 «Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства» відповідає Директиві 93/67/ЄЕС відносно механізму визначення розміру шкоди, яка зумовлена забрудненням ґрунтів шкідливими речовинами. Дане твердження викликає сумнів. Видається, що наказ, як і акти більш високої юридичної сили, якраз і не враховує повною мірою передбаченого законодавством ЄС принципу «забруднювач платить», не передбачаючи відшкодування витрат на попередження забруднення, на його оцінку тощо.