Господарське право

2.3. Правові засади приватизації державного та комунального майна

Одним з основних напрямів реформування вітчизняної економіки і визначальним для забезпечення ринкових засад її функціонування є приватизація державного майна.

Відповідно до легального визначення (ст. 1 Закону України «Про приватизацію державного майна»), приватизацією є відчуження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим на користь фізичних і юридичних осіб, які можуть бути покупцями в процесі приватизації. На початкових етапах приватизації (в першій половині 90-х років XX століття, коли відбувалася приватизація майна невеликих державних підприємств) основною метою приватизації державного майна було формування значного прошарку приватних і колективних власників за рахунок передання їм державного майна на праві власності. Сучасний етап приватизації характеризується новими пріоритетами, оскільки мала приватизація вже майже завершена, в основному приватизовано також майно середніх державних підприємств, а на порядку денному стоїть питання приватизації стратегічно важливих і крупних державних підприємств. У зв´язку з цим основною метою приватизації є вирішення складного завдання: забезпечення підвищення соціально-економічної ефективності виробництва, залучення коштів на структурну перебудову економіки. Вирішення цих завдань має забезпечити:

  • індивідуальна приватизація, що здійснюється на принципах: максимальної економічної ефективності; вибору найбільш оптимальних способів приватизації; індивідуального підходу до приватизації; створення умов для концентрації управління в руках промислового інвестора (вітчизняного чи іноземного інвестора або їх об´єднання, які заінтересовані у збереженні частки підприємства на ринку відповідної продукції та мають реальні важелі щодо управління підприємством і виконання ним інвестиційних зобов´язань);
  • застосування переважно конкурентних способів приватизації, що мають забезпечити продаж об´єктів приватизації за максимальною ціною та з покладенням на покупця інвестиційних зобов´язань (щодо застосування новітніх технік і технологій, модернізації виробництва, збереження та збільшення частки підприємства на ринку певного товару, підвищення конкурентоспроможності товарів, робіт, послуг приватизованого підприємства тощо) і здійснення приватизації виключно за грошові кошти (національну валюту та іноземну валюту, що визнається конвертованою Національним банком України).

Проте в процесі приватизації має бути забезпечена і її соціальна спрямованість, що віддзеркалюється в таких принципах приватизації, як: законність; державне регулювання та контроль за приватизаційними процесами й післяприватизаційною діяльністю підприємств; додержання антимонопольно-конкурентного законодавства; надання пільг членам трудових колективів підприємств, що приватизуються, в тому числі пріоритетного права на придбання майна (акцій) цих підприємств; інформування громадськості про приватизаційні процеси та прийняття органами приватизації відповідних рішень та ін.

Реформування вітчизняної економіки - один із стратегічних напрямів державної економічної політики, безпосередньо пов´язаний з відносинами власності, правовим статусом суб´єктів господарських відносин, антимонопольно-конкурентним регулюванням. Зазначені відносини, відповідно до Конституції України (ст. 92), мають регулюватися державою і, як правило, у формі закону.

Приватизаційне законодавство почало формуватися на початку 90-х років минулого століття і на сьогодні налічує велику кількість нормативно-правових актів різної юридичної сили. Проте слід мати на увазі, що приватизаційне законодавство складається з трьох гілок:

  • законодавство про приватизацію майна державних підприємств та організацій, державних часток у майні господарських організацій зі змішаною формою власності;
  • законодавство про приватизацію земельних ділянок;
  • законодавство про приватизацію державного житлового фонду.

Хоча всі ці гілки приватизаційного законодавства тісно між собою пов´язані, проте інститутом господарського законодавства є перша з вищеназваних.

Система законодавства про приватизацію майна державних підприємств та організацій, державних часток у майні господарських організацій зі змішаною формою власності (далі - законодавство про приватизацію державного майна) складається з таких нормативно-правових актів:

1. Законів:

  • від 04.03.1992 р. «Про приватизацію державного майна (діє в редакції Закону від 19.02.1997 р.);
  • від 06.03.1992 р. «Про приватизацію майна невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» - діє в редакції Закону від 15.05.1996 р.;
  • від 06.03.1992 р. «Про приватизаційні папери» (передбачав три різновиди приватизаційних паперів: приватизаційні майнові сертифікати, земельні бони та житлові чеки, проте в обігу був лише перший вид до травня 1999 р., коли була завершена сертифікатна приватизація);
  • від 10.07.1996 р. «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі»;
  • від 07.07.1999 р. «Про перелік об´єктів права державної власності, що не підлягають приватизації»;
  • від 18.05.2000 р. «Про Державну програму приватизації» (ця програма, що визначає цілі, пріоритети та умови приватизації, була розрахована на три роки - 2000-2002 роки, проте її чинність подовжена до прийняття нової Програми приватизації);
  • від 18.05.2000 р. «Про особливості приватизації підприємств, що належать до сфери управління Міністерства оборони України»;
  • від 14.09.2000 р. «Про особливості приватизації об´єктів незавершеного будівництва»;
  • від 09.04.2004 р. «Про особливості приватизації підприємств Державної акціонерної компанії «Укррудпром»;
  • від 23.12.2004 р. «Про призупинення приватизації підприємств нафтопереробної промисловості України»: з метою вдосконалення правового регулювання приватизаційних процесів у нафтопереробній галузі та послідовне й ефективне реформування економіки України, передбачає тимчасове (до прийняття нової Державної програми приватизації та Закону України «Про особливості приватизації підприємств нафтопереробної промисловості України») призупинення приватизації зазначених підприємств та внесення державою до статутних фондів господарських товариств усіх форм власності пакетів акцій підприємств нафтопереробної промисловості України, які перебувають у державній власності, а також передачу їх у заставу;
  • від 12.01.2005 р. «Про формування конкурентних засад у процесі приватизації акцій (часток, паїв), що належать державі у майні юридичних осіб» (далі - Закон) встановлює особливості приватизації акцій (часток, паїв) у статутному капіталі господарських товариств, інших юридичних осіб, розташованих на території України, віднесених Державною програмою приватизації на 2000-2002 роки до об´єктів приватизації групи Е і займають монопольне (домінуюче) становище на ринках України або мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, мають податкову заборгованість перед бюджетами та державними цільовими фондами, а саме:

1) основні засади затвердження переліків підприємств: а) що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави - Кабінетом Міністрів України, за винятком підприємств, які не підлягають приватизації; б) що займають монопольне (домінуюче) становище на ринках України, у тому числі регіональних, відповідно до законодавства України про захист економічної конкуренції;

2) встановлення Фондом державного майна України (ФДМУ) кваліфікаційних вимог до покупців у разі продажу акцій (часток, паїв) підприємств, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави або займають монопольне (домінуюче) становище на ринках України (ст. 3);

3) особливості продажу об´єктів приватизації (ст. 4): а) прийняття ФДМУ рішення про приватизацію акцій (часток, паїв), що належать державі в статутному капіталі вищезазначених господарських товариств; б) здійснення приватизації визначених цим Законом об´єктів шляхом продажу єдиним пакетом акцій або всієї частки, що належить державі; в) надання переважного права іншим учасникам товариства, яке приватизується, на придбання єдиного пакету акцій (частки), що належить державі; г) у разі відмови інших учасників від реалізації цього права - застосування конкурсу для продажу єдиним пакетом акцій або всієї частки, що належить державі, відповідно до порядку, затвердженого ФДМУ, ДКЦПФР за погодженням з АМК України, з урахуванням визначених цим Законом особливостей; д) оприлюднення інформації про строки та умови проведення конкурсів згідно із законодавством України про приватизацію; е) визначення початкової вартості зазначених об´єктів приватизації відповідно до законодавства України з урахуванням особливостей оцінки акцій (часток, паїв), які належать державі у майні господарських товариств; є) якщо до участі у конкурсі подана одна заявка, то об´єкт приватизації підлягає продажу відповідно до умов конкурсу за вартістю, запропонованою покупцем, але не нижче початкової вартості.

• від 01.02.2005 р. «Про тимчасову заборону приватизації пам´яток культурної спадщини»; передбачив заборону приватизації таких об´єктів до затвердження Верховною Радою України переліку пам´яток культурної спадщини, які не підлягають приватизації;

• та ін.

2. Декрет КМУ від 17.03.1993 р. «Про довірчі товариства».

3. Указів Президента: від 19.03.2002 р. «Про організаційні заходи з підготовки об´єктів права державної власності до приватизації» та ін.

4. Постанов Кабінету Міністрів України:

Порядок перетворення у процесі приватизації державних, орендних підприємств і підприємств зі змішаною формою власності у відкриті акціонерні товариства: затв. постановою Кабінету Міністрів України від 11.09.1996 р. № 1099 (з наступними змінами);

Методика оцінки вартості майна під час приватизації: затв. постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2000 р. № 1554 та ін;

Порядок визначення на конкурсних засадах підприємств, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, інноваційне інвестування яких здійснюватиметься за рахунок частини коштів, отриманих від приватизації державного майна, розподілу і використання цих коштів, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2003 р. № 1839; від 25 жовтня 2006 р. № 1477 «Про погодження Кабінетом Міністрів України рішення щодо утворення державних холдингових компаній у процесі корпорати-зації та приватизації»;

• та ін.

1.Відомчих нормативних актів:

ФДМУ:

• Положення про умови укладення (переукладення) угоди щодо проведення підготовки об´єктів до приватизації: затв. наказом Фонду державного майна України від 22.01.1998 р. № 85;

• Порядок внесення в статутні фонди ВАТ, що створюються в процесі приватизації, і вилучення з них фінансово-майнових активів підприємств: затв. наказом Фонду державного майна України від 16.02.1998 р. № 235;

• Положення про порядок підготовки та проведення відкритих торгів: затв. наказом Фонду державного майна України від 02.07.1998 р. № 1303 (з наступними змінами);

• Порядок передачі функцій управління майном державного підприємства до державних органів приватизації у зв´язку з прийняттям рішення про приватизацію цього майна: затв. наказом Фонду державного майна України від 31.03.2000 р.№667;

• Положення про порядок приватизації об´єктів групи Ж: затв. наказом Фонду державного майна України від 14.08.2000 р. № 1693;

• Положення про порядок приватизації об´єктів незавершеного будівництва: затв. наказом Фонду державного майна від 11.09.2000 р. № 1894;

• Положення про продаж цілісних майнових комплексів державних підприємств, які за класифікацією об´єктів приватизації віднесені до груп В, Г: затв. наказом ФДМУ № 1336 від 26.07.2002;

• Наказ ФДМУ від 07.04.2005 № 878 «Про затвердження Порядку оскарження результатів перевірки виконання умов договору купівлі-продажу об´єкта приватизації у державному органі приватизації»;

• та ін.

АМК:

Положення про порядок проведення конкурсів з продажу пакетів акцій акціонерних товариств: затв. ФДМУ від 31.08.2004 р., розпорядженням АМК України від 31.08.2004 р. № 330-р, рішенням ДКЦПФР від 17.11.2004 р. № 489;

ДКЦПФР:

Положення про порядок реєстрації випуску акцій відкритих акціонерних товариств, створених із державних підприємств у процесі приватизації та корпоратизації; затв. рішенням ДКЦПФР від 11.04.2000 р. № 39 та ін.

Кількох відомств:

• Порядок перерахування до державного бюджету коштів, одержаних від приватизації державного майна, затв. наказом Державного казначейства України та Фонду державного майна України від 19.11.2003 р. № 212/2057;

• Положення про застосування способів приватизації пакетів акцій Державної акціонерної компанії «Укррудпром», затв. наказом ФДМУ та Міністерства промислової політики України від 17.06.2004 р. № 1193/298;

• Наказ ФДМУ, Міністерства економіки та з питань Європейської інтеграції від 28.09.2004 № 2007/363 «Про затвердження Типового статуту відкритого акціонерного товариства, створеного шляхом корпоратизації державного підприємства, яке не підлягає приватизації»;

• та ін.

Незаперечна також роль локальних нормативних актів і договорів у регулюванні відносин приватизації. До таких правових документів слід віднести:

план приватизації підприємства або план розміщення акцій відкритого акціонерного товариства, що розробляється комісією з приватизації, яка утворюється після прийняття рішення державним органом приватизації про приватизацію державного підприємства; відповідно до цього плану здійснюється приватизація майна конкретного державного підприємства або продаж/розміщення акцій відкритого акціонерного товариства, створеного на базі майна державного підприємства;

угоди приватизації - договори, що опосередковують відносини приватизації між її учасниками, провідна роль серед яких належить договорам купівлі-продажу державного майна у процесі його приватизації;

установчі (рішення державного органу приватизації про перетворення державного підприємства на відкрите акціонерне товариства, статут останнього) та внутрішні документи (положення про фонди, органи управління та контролю тощо) відкритих акціонерних товариств, створених на базі майна державних підприємств у процесі їх приватизації;

установчі документи господарських товариств, створених громадянами та/ або господарськими організаціями для спільної участі в приватизації майна певного державного підприємства.

Згадані нормативно-правові акти (насамперед закони) визначають мету, принципи, об´єкти, суб´єкти, способи приватизації, вимоги до угод приватизації, відповідальність за порушення вимог приватизаційного законодавства та угод приватизації.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону «Про приватизацію державного майна», до об´єктів права державної власності, що підлягають приватизації, належать:

1) цілісні майнові комплекси державних підприємств та їх структурних підрозділів;

2) об´єкти незавершеного будівництва та законсервовані об´єкти;

3) акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств

та інших об´єднань;

4) земельні ділянки, на яких розташовані об´єкти, які підлягають приватизації.

Третя з названих категорій об´єктів на нинішньому етапі приватизаційного процесу в Україні (приватизація великих і стратегічно важливих підприємств) є основним об´єктом приватизації.

Проте не все державне майно може бути об´єктом приватизації. Насамперед це стосується майна, що має загальнодержавне значення, зокрема:

• об´єкти, які забезпечують виконання державою своїх функцій, її обороноздатність, економічну незалежність, а також об´єкти права власності Українського народу, майно, що становить матеріальну основу державного суверенітету України;

• об´єкти, діяльність яких забезпечує соціальний розвиток, збереження та підвищення культурного, наукового потенціалу, духовних цінностей;

• об´єкти, контроль за діяльністю яких з боку держави гарантує захист громадян від наслідків впливу неконтрольованого виготовлення, використання або реалізації небезпечної продукції, послуг або небезпечних виробництв;

• об´єкти, які забезпечують життєдіяльність держави в цілому.

Розгорнутий перелік таких об´єктів дається в ч. 2 ст. 5 Закону «Про приватизацію державного майна» та Законі від 07.07.1999 р. «Про перелік об´єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», в який щорічно вносяться зміни.

Суб´єктами приватизації, відповідно до ст. 6 Закону «Про приватизацію державного майна», є:

• державні органи приватизації;

• покупці (їх представники);

• посередники.

До системи державних органів приватизації належать: Фонд державного майна (ФДМ) України, його регіональні відділення та представництва, органи приватизації в Автономній Республіці Крим.

На державні органи приватизації покладено виконання функцій власника державного майна у процесі його приватизації, в тому числі здійснення у межах наданої компетенції повноважень щодо:

• зміни організаційно-правової форми державних унітарних підприємств;

• створення комісій з приватизації;

• затвердження планів приватизації майна, що перебуває в державній власності, та планів розміщення акцій ВАТ у процесі приватизації;

• укладання угод приватизації, в тому числі договорів купівлі-продажу державного майна в процесі його приватизації;

• контролю виконання умов договорів купівлі-продажу державного майна, включаючи й умови післяприватизаційної експлуатації підприємств

• та ін.

Покупцями в процесі приватизації можуть бути особи, перехід права власності до яких може забезпечити досягнення цілей приватизації. Ст. 6 Закону «Про приватизацію державного майна серед потенційних покупців зазначає:

громадян України (крім працівників державних органів приватизації), іноземних громадян, осіб без громадянства; у разі спільної участі кількох (багатьох) громадян (у тому числі членів трудового колективу державного підприємства) в приватизації одного об´єкта вони мають створити господарське товариство;

юридичних осіб, зареєстрованих на території України (крім органів державної влади та юридичних осіб, у майні яких частка державної власності перевищує 25%);

юридичних осіб інших держав (підприємств та організацій, створених відповідно до вимог законодавства іншої держави).

Державна програма приватизації (п. 9) закріплює одним з пріоритетів приватизації індивідуальну приватизацію, серед ознак якої - продаж промисловому інвестору пакета акцій створеного на базі державного підприємства ВАТ, що забезпечує контроль над приватизованим підприємством і, відповідно, можливість покладення на такого інвестора відповідальності за недотримання інвестиційних зобов´язань післяприватизаційної експлуатації підприємства за договором купівлі-продажу акцій ВАТ.

Посередники в процесі приватизації залежно від характеру їх послуг можуть бути поділені на дві групи:

оперативні посередники (надають послуги щодо підготовки об´єкта до приватизації, оцінки та продажу майна, а також консультаційні послуги покупцям щодо вибору об´єкта приватизації, підготовки необхідних документів тощо);

фінансові посередники (зменшують ризики покупців у процесі приватизації, сприяють розвиткові фондового ринку); роль посередників у процесі приватизації виконують довірчі товариства (їх правове становище визначається Декретом КМ України від 17.03.1993 р. «Про довірчі товариства»), інститути спільного інвестування/інвестиційні фонди та компанії (першим нормативним актом, що визначав їх правове становище, був Указ Президента від 19.02.1993 р. «Про інвестиційні фонди та інвестиційні компанії», дія якого обмежена у зв´язку з набуттям чинності Законом від 15.03.2001 р. «Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)»), а також інші фінансові посередники.

Приватизація майна державних підприємств здійснюється в передбаченому законом порядку, який включає такі етапи:

- опублікування списку об´єктів, які підлягають приватизації, у виданнях державних органів приватизації, місцевій пресі;

- прийняття державним органом приватизації рішення про приватизацію об´єкта, виходячи із завдань Державної програми приватизації чи на підставі поданої заяви потенційного покупця;

- опублікування інформації про прийняття рішення про приватизацію об´єкта;

- проведення аудиторської перевірки фінансової звітності підприємства, що приватизується (за винятком об´єктів малої приватизації); проведення у випадках, передбачених законодавством, екологічного аудиту об´єкта приватизації;

- затвердження державним органом приватизації протягом місяця з дня прийняття рішення про приватизацію об´єкта складу комісії з приватизації об´єкта; основне призначення цієї комісії - розробка проекту плану приватизації (плану розміщення акцій відкритого акціонерного товариства, створеного на базі державного підприємства в процесі його приватизації чи корпоратизації);

- затвердження державним органом приватизації плану приватизації або плану розміщення акцій ВАТ, створених у процесі приватизації чи корпоратизації;

- реалізація зазначеного плану та укладення відповідно до нього договорів купівлі-продажу об´єктів (об´єкта) приватизації; при цьому пріоритет надається конкурентним способам приватизації, що передбачають конкуренцію покупців (конкурси, аукціони); неконкурентні способи (викуп об´єкта приватизації) застосовуються: щодо реалізації членами трудового колективу підприємства, що приватизується, свого переважного права на придбання акцій підприємства в межах визначеної законом суми (45 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) на пільгових засадах (за половину їх номінальної вартості); щодо майна, не проданого на конкурсі, аукціоні; щодо об´єкта малої приватизації, зданого в оренду, якщо умовами договору оренди, укладеного до набуття чинності Законом «Про оренду державного та комунального майна», був передбачений викуп; якщо такий спосіб приватизації передбачений альтернативним планом приватизації, затвердженим державним органом приватизації;

контроль за виконанням покупцями умов угод приватизації, включаючи й інвестиційні зобов´язання.

Останній етап є досить відповідальним, за його результатами державні органи приватизації приймають рішення про застосування відповідних форм та видів відповідальності, якщо з´ясовується порушення покупцем договірних зобов´язань.

Приватизаційним законодавством передбачаються три основні форми відповідальності за порушення угод приватизації: відшкодування збитків; сплата неустойки (штрафу, пені); оперативно-господарські санкції (відмова від пролонгації договору, розірвання договору тощо).

Ці види господарсько-правової відповідальності передбачені такими нормативними актами:

відшкодування збитків: передбачається ст. 224 Господарського кодексу та ст. 623 Цивільного кодексу (як універсальний вид відповідальності, що покладається на боржника у разі завдання кредиторові збитків унаслідок невиконання або неналежного виконання зобов´язань) та ч. 6 ст. 29 Закону України «Про приватизацію державного майна, що встановлює таку форму відповідальності за завдання збитків порушенням законодавства про приватизацію, а також у результаті зроблених витрат щодо забезпечення збереження об´єктів приватизації до моменту фактичної передачі майна покупцеві;

сплата неустойки {штрафу, пені), яка встановлюється:

• п. 5 ст. 29 Закону України «Про приватизацію державного майна»: 1) за порушення покупцем установлених умовами договору купівлі-продажу строків внесення інвестицій у встановленому обсязі - пеня в розмірі 0,1% вартості не внесених інвестицій за кожний день прострочення; 2) у разі невнесення інвестицій на день подання позову про розірвання договору - штраф у розмірі 10% загального обсягу інвестицій; 3) у разі недотримання покупцем зобов´язань щодо збереження протягом визначеного періоду профілю діяльності приватизованого об´єкта - штраф у розмірі 10% вартості придбаного майна;

• п. 4 ст. 29 Закону «Про приватизацію державного майна та п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.1997 р. № 910 «Про порядок сплати і розмір неустойки за повну або часткову несплату покупцями коштів за об´єкт приватизації» - за несплату протягом 60 днів з моменту укладення чи реєстрації договору купівлі-продажу об´єкта приватизації шляхом викупу, на аукціоні або за конкурсом - неустойка в розмірі 20% ціни, за яку куплено об´єкт приватизації); рішення про викуп об´єкта, включаючи земельну ділянку, або результати конкурсу, аукціону в таких випадках підлягають анулюванню;

• п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.1997 р. № 910 - у разі несплати у встановлений термін неустойки за несплату коштів за об´єкт приватизації сплачується пеня, розміром не більше подвійної облікової ставки НБУ, що діяла на період, за який сплачується пеня (ст. З Закону України від 22.11. 1996 р. «Про відповідальність за несвоєчасне виконання грошових зобов´язань».

Водночас слід зазначити, що можливість установлення відповідальності за порушення умов договору згідно з положеннями наведених нормативних актів не вичерпується, оскільки в договорі можуть бути (а згідно з ч. 2 ст. 27 Закону «Про приватизацію державного майна» - обов´язково включаються) інші умови1, однак цей Закон не встановлює відповідальність у формі неустойки за порушення таких зобов´язань;

господарсько-оперативні санкції передбачаються у формі:

розірванні договору {угоди приватизації) у разі невиконання покупцем договірних зобов´язань (ч. 5 ст. 29 Закону «Про приватизацію державного майна», п. 8 ст. 23 Закону «Про приватизацію майна невеликих державних підприємств (малу приватизацію)»;

анулювання рішення про викуп або результатів конкурсу {аукціону) і, відповідно, розірвання договору {угоди приватизації) за несплату об´єкта приватизації протягом 60-денного терміну з моменту укладення чи реєстрації відповідної угоди (ч. 4 ст. 29 Закону України «Про приватизацію державного майна»).

Використання законодавцем своєрідної санкції - неповернення покупцеві частково внесених ним інвестицій у разі розірвання договору купівлі-продажу за порушення умов щодо їх внесення (ч. 5 ст. 29 Закону «Про приватизацію державного майна») слід розцінювати як своєрідне відшкодування збитків державі та підприємству, щодо майнового комплексу чи пакету акцій якого укладався договір купівлі-продажу (угода приватизації).