Міжнародна економіка

5.4. Світовий досвід адміністративно-правового регулювання міграції

Адміністративно-правове регулювання міграційних процесів є невід´ємною складовою політичного і юридичного забезпечення функціонування будь-якої країни як цілісної системи, що здійснює стратегію розвитку, виходячи зі своїх власних інтересів. Водночас, кожна держава, яка свідомо вважає себе повноцінним членом існуючої глобальної міжнародної спільноти, має враховувати загально визнані норми та правила. Сфера людських відносин, включаючи еміграційні та імміграційні аспекти, є хіба що не найважливішою в сучасному світі.

Звичайно проблемами трудової міграції опікуються такі державні установи як міністерство закордонних справ (в´їздні візи для мігрантів), міністерство юстиції (режим в´їзду) і міністерство праці (регламент використання іноземної робочої сили). Більшість країн здійснюють процедури, пов´язані з іммігрантами, на підставі вже підписаних контрактів з роботодавцями. В окремих випадках потрібна попередня санкція міністерства праці або іншого вповноваженого органу. Є країни, де закони передбачають окрему згоду інших державних і недержавних структур, таких як міністерство внутрішніх справ, галузеві профспілки тощо.

Для виконання комплексу процедур щодо залучення іноземної робочої сили країни-реципієнти мають в своєму розпорядженні численні закони та підзаконні акти, у яких цілеспрямовано використовуються такі інструменти:

1. Квоти. Більшість країн, що приймають мігрантів, встановлюють кількісні обмеження для країни в цілому, а також для окремих галузей, іноді — регіонів. Держава може визначати максимальну частку прибулих, що працюватимуть на окремому підприємстві. Усе це може стосуватися як іммігрантів, що прибули до країни на постійне проживання, так і сезонних робітників. Кількісне квотування є прикладом прямого адміністративного і доволі жорсткого втручання держави в міграційні процеси.

  1. Термінові обмеження. Більшість країн-реципієнтів у своєму законодавстві встановлюють максимальні терміни перебування на своїй території для таких категорій тимчасових мігрантів, як сезонні робітники, студенти, стажери, фахівці тощо. Після завершення строку всі згадані категорії іноземців мають повернутися на батьківщину і знову в´їхати до приймаючої країни тільки через чітко визначений період. Зазвичай це не стосується іммігрантів, які на законних підставах прибули до країни на постійне проживання.
  2. Географічні та національні пріоритети. Сучасна міграційна практика свідчить, що практично всі країни-реципієнти законодавчо встановлюють географічну та національну структуру імміграції. Це здійснюється за допомогою квот на прибуття іммігрантів із певних регіонів світу. Національні обмеження практично не встановлюються, але існують відпрацьовані схеми прибуття переселенців із числа представників національностей країн-реципієнтів, які (або їх предки), раніше за різних причин покинули свою батьківщину. Так, із Радянського Союзу, а потім - із країн СНД, сотні тисяч осіб виїхали і донині від´їжджають до Ізраїлю, Німеччини, Фінляндії, Греції та інших країн.
  3. Щоб запобігти можливим обвинуваченням у дискримінації та збалансувати чисельність осіб-мігрантів різних національностей з окремих регіонів світу, деякі країни, наприклад, США, встановлюють географічні, найчастіше, регіональні квоти. Останні впроваджуються через лотереї, учасником яких може бути будь-який бажаючий. Задля участі в лотереї США достатньо надіслати до Національного візового центру заяву за встановленим зразком. Жеребкування відбувається за допомогою комп´ютера методом простої випадкової вибірки. Особи, визначені таким чином, мають виконати всі імміграційні формальності і сплатити держмито у розмірі 200 дол. США.
  4. Фінансово-економічні обмеження. Ця група інструментів також має на меті скорочення чисельності іммігрантів. В деяких країнах компанії та фірми мають право залучати іноземну робочу силу тільки після досягнення визначеного обсягу виробництва або продажу. Іноді передбачається, що особи, які залучають робітників-іноземців, мають вносити додаткові платежі до держбюджету.

Законодавство багатьох країн, включаючи США, надає заможнім людям можливість імміграції, якщо вони інвестують кошти (у визначених обсягах) в країну або її пріоритетні регіони чи галузі, створюють певну кількість робочих місць тощо. Є країни, де іммігранти самі мають сплачувати витрати на оформлення імміграційних документів та/або працевлаштування.

5. Професійні та кваліфікаційні вимоги. Законодавство практично всіх країн-реципієнтів передбачає жорсткі професіонально-кваліфікаційні вимоги до іммігрантів. Обов´язковою умовою може бути повна середня або професійно-технічна освіта, що має бути підтверджено відповідними документами. Для фахівців рівень кваліфікації також потребує документального підтвердження. Вимогою може також виступати стаж роботи за фахом (здебільшого 3-5 років).

Додатково можуть також встановлюватися, як це вже зазначалось у пункті 1, професійні (галузеві) обмеження або пріоритети.

6. Обмеження особистого характеру. Зазвичай ці обмеження охоплюють такі аспекти як:

- стан здоров´я (відсутність певних захворювань, насамперед, СНІДу, туберкульозу тощо, психічний стан, відсутність алкогольної та наркотичної залежності);

- вік (здебільшого пріоритетним вважається вік від 20 до 40 років);

- політичні та соціальні аспекти (участь у діяльності партій, стосунки із законом. Переважна більшість країн не приймає осіб із профашистськими поглядами, кримінальним минулим та членів терористичних угруповань).

7. Заборони. У законах та підзаконних актах більшості країн містяться як прямі, так і приховані заборони на роботу іноземців. Прямі заборони вказують, які посади не можуть обіймати іммігранти (державна служба, роботи, пов´язані з державними та військовими таємницями тощо). Приховані заборони передбачають перелік галузей та спеціальностей, де мають працювати виключно громадяни країни.

Національне законодавство будь-якої держави встановлює санкції за порушення встановленого порядку імміграції. Це стосується як оформлення необхідних імміграційних документів, так і порушення режиму перебування (порядку працевлаштування, зміни місця проживання або спеціальності тощо).

Від початку дев´яностих років минулого століття в законодавстві багатьох країн, зокрема, західноєвропейських, суттєво збільшилося покарання за порушення імміграційного законодавства з боку роботодавців: для останніх значно зросли суми штрафів та передбачається, як вже згадувалося вище, навіть тюремне ув´язнення.

Суттєвою складовою національної імміграційної політики будь-якої країни-реципієнта є заходи щодо стимулювання повернення іммігрантів на батьківщину, тобто їх репатріація. По-перше, практично всіма країнами передбачено законну можливість примусової висилки нелегальних мігрантів. По-друге, з початку 70-х років західні країни впроваджують низку заходів економічного стимулювання ротації, тобто повернення мігрантів на батьківщину, а саме:

— програми стимулювання рееміграції, за якими надається матеріальна допомога бажаючим повернутися до своєї країни, оплачується доставка багажу та проїзд мігранта і членів його родини. В деяких випадках гроші виплачуються реемігрантам як компенсація витрат після фактичного повернення на батьківщину. Крім того, може встановлюватися максимальна оплата праці в перші 3-5 років з її подальшим зниженням. Особливо заохочується тимчасова праця робочих-одинаків;

— програми професійної підготовки іммігрантів мають на меті фахово підготувати їх для подальшого працевлаштування в своїй країні;

— програми економічної допомоги країнам масової еміграції охоплюють такі складові як державне фінансування країн-донорів з метою створення нових філіалів компаній країн-реципієнтів, спільних підприємств тощо, а також збільшення кількості робочих місць на вже діючих.

На жаль, практика здійснення заходів щодо стимулювання рееміграції свідчить про їхню низьку ефективність. Головна причина цього явища полягає в тому, що країни масової еміграції сьогодні не зацікавлені у поверненні своїх емігрантів на батьківщину. Більш того, країни-донори часто створюють пільгові умови для емігрантів, надаючи їм, наприклад, можливість отримувати високі проценти на внески в іноземній валюті у вітчизняних банках.

Звичайно, в межах одного підрозділу неможливо навіть стисло охопити розмаїття підходів щодо вирішення конкретних проблем як в розрізі окремих країн світу, так і за категоріями мігрантів. Кожна країна має свою історію, традиції, специфічні особливості виробничих та соціальних відносин тощо. З іншого боку, мігранти - це не однорідна сукупність переселенців, а контингенти людей, що складаються з конкретних осіб, кожна з яких має певний юридичний статус. Серед них є іммігранти, що приїхали за контрактом або в порядку організованого найму на постійну чи тимчасову роботу та проживання, є прибулі за власною ініціативою і на свій розсуд, є члени родин як непрацездатні, так і ті, що завтра будуть претендувати на робочі місця, є біженці й ті, хто бажає отримати політичний притулок, є нелегали, яких очікують численні проблеми із працевлаштуванням і натуралізацією. Кожна з цих категорій підпадає під дію норм як національного, так і міжнародного права. Взагалі регулювання міграційних процесів відбувається за принципами, притаманними будь-яким міжнародним відносинам. Перш за все, це стосується багаторівневого характеру регулювання, що починається вже на корпоративному рівні. Кожна державна або приватна фірма, компанія, концерн тощо в межах чинного зовнішнього правового поля мають власну стратегію і тактику залучення та використання іноземної робочої сили щодо термінів працевлаштування, категорій працюючих тощо.

На національному рівні еміграційна й імміграційна політика підпадає під дію державних нормативно-правових актів і адміністративних рішень. Історично перші закони у цій царині були прийняті в Англії у XVIII столітті, що було обумовлено початком загальної промислової революції. Кваліфікованим робітникам було заборонено виїзд за межі країни. Це сприяло закріпленню за Англією статусу «світової майстерні». Сьогодні пакет національних актів, які регулюють міграційні процеси, є невід´ємною складовою законодавства практично будь-якої держави.

Країни-імпортери робочої сили розробляють і впроваджують чітко окреслену власну імміграційну політику, в першу чергу, щодо кількісного і якісного складу прибулих. Практично це означає встановлення щорічної імміграційної квоти та її розподілення за певними ознаками. Так, згідно з чинним законодавством США, імміграційна щорічна квота розподіляється, починаючи з 1995 року, приблизно таким чином: 70-71% — родичі громадян США; 19-20% — іммігранти, що залучаються до роботи (Employment-Based Inmigrants); 9-11% - інші категорії. Більш того, кожна категорія має конкретні пріоритети. Наприклад, категорія «Іммігранти, що залучаються до роботи», на яку з 1994 року припадає 140 тис. осіб, поділяється на п´ять преференцій:

- перша (28,6%) — пріоритетні робітники, що мають: І підгрупа -продемонстровані на національному чи міжнародному рівнях надзвичайні здібності в науках, мистецтві, освіті, бізнесі, спорті. Більш того, ця підгрупа може навіть не мати роботодавця у Сполучених Штатах Америки; II підгрупа першої преференції — викладачі й дослідники, які претендують на високі посади у навчальних і дослідницьких організаціях, III — керівники (управлінці) високого рівня. Останні дві підгрупи потребують роботодавців у США;

- друга преференція (28,6%) - професіонали з різних галузей, що особисто заявляють, про свої надзвичайні здібності. Для цієї категорії представлення дипломів, сертифікатів, ліценцій тощо, виданих в інших країнах є недостатнім: необхідне підтвердження їхніх здібностей з боку роботодавців в США;

- третя преференція (38,6%) - кваліфіковані робітники, що мають 2 роки стажу роботи за фахом, насамперед, виробничих професій, а також професіонали та «інші робітники». Кваліфіковані робітники й професіонали потребують роботодавців в США. До «інших робітників» відносяться малокваліфіковані й ті, що не мають певної професії. їхня щорічна кількість суворо регламентується;

- четверта преференція (7,1%) — особливі іммігранти. Ця преференція стосується релігійних діячів високого рангу, випускників медичних навчальних закладів, іноземних службовців американських закордонних урядових установ;

_ п´ята преференція (7,1 %) - іноземні інвестори, а саме: 7 тисяч віз для інвесторів суми не менш 1 млн. дол. США у міське господарство; 3 тисячі віз для інвесторів не менше 500 тис. дол. США у сільське господарство або у місцевості з високим рівнем безробіття. Проте, величина інвестицій може бути збільшена до 3 млн. дол. США, якщо йдеться про регіони з високою зайнятістю населення.

Наведені вищі дані наочно свідчать про цілеспрямовану й керовану з боку держави політику, що здійснюється в межах національного правового поля.

Наддержавний або наднаціональний рівень передбачає законотворчу процедуру з боку наднаціональних органів міжнародних політично-економічних інтеграційних угрупувань, таких, як ЄС або СНД. Так, параграф 52 Римського договору, що вступив у дію в 1968 році, визначив єдині й обов´язкові для країн спільного ринку правило пересування й працевлаштування для громадян спільноти. Асоційовані члени угрупувань, згідно з їхнім статусом, можуть приєднуватися до таких угод або ухилятися від участі в їх виконанні.

Наступний рівень - міждержавний або міжнаціональний, на якому регулювання відбувається на підставі укладених двосторонніх або багатосторонніх договорів (угод). Прикладами перших можуть бути угоди між ФРН з одного боку та Італією, Грецією, Туреччиною і деякими іншими країнами з другого під час дії «guest-worker system». Прикладом багатосторонього договору є угода про рівноправність громадян Швеції, Данії, Норвегії, Фінляндії та Ісландії в усіх питаннях найму на роботу (1955 р.) або Шенгенська угода, яка встановила єдині візові правила для Бельгії, Німеччини, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Франції, а згодом і Італії, Греції та Австрії (1995 p.). Відповідно до останньої угоди з 1 липня 1995 року була ліквідована система контролю на внутрішніх кордонах цих країн.

Міжнародний рівень регулювання включає розробку й прийняття міжнародних конвенцій у сфері трудових відносин. Така діяльність здійснюється, насамперед, Міжнародною організацією праці - МОП (International Labor Organization, ILO), яка є спеціалізованою й «практично автономною структурою ООН, і налічує 170 держав-членів. Саме цією організацією було ініційовано розробку та ухвалення більше 350 документів (конвенцій і рекомендацій), що регламентують різні аспекти переміщення, працевлаштування, соціального захисту тощо різних категорій працюючих, в тому числі, мігрантів. Документи МОП мають рекомендаційний характер, але їх виконання стає для держави обов´язковим у разі приєднання її до тієї чи іншої конвенції.

Серед інших міжнародних організацій, які залучені до процесу регламентації, досліджень або сприяють здійсненню різноманітних міжнародних соціальних програм у сфері глобальних міграційних процесів, слід відзначити такі:

— Фонд Народонаселення ООН - ФН ООН (United Nations Population Fund, UNPF), що має в своєму розпорядженні кошти, які частково використовуються для субсидування національних програм щодо міграції;

— Організація Об´єднаних Націй з питань освіти, науки і культури — ЮНЕСКО (United Nations Educatiomal, Scientific and Cultural Organization, UNESCO), яка розробляє, в тому числі, документи у сфері освіти мігрантів та членів їх сімей;

— Всесвітня організація охорони здоров´я - ВООЗ (World Health Organization, WHO) як спеціалізована структура ООН, що розробляє спеціальні норми щодо здоров´я мігрантів. Ці норми використовуються при опрацюванні документів МОП та іншими міжнародними організаціями;

— Міжнародна організація з міграції - MOM (International Organization for Migration, IOM), яка розробляє довготермінові програми у сфері регулювання міграційних процесів, сприяє вирішенню національних міграційних проблем, а також займається питаннями переселення, працевлаштування та соціального захисту біженців;

— Управління Верховного комісара ООН у справах біженців — УВКБ ООН (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR ), що вирішує питання захисту біженців, їх репатріації тощо;

— Система постійного нагляду за міграцією при ОЕСР - СОПЕМІ (Système d´observation permanente des migrations, SOPEMI), яка

координує діяльність національних імміграційних управлінь 29 провідних розвинених країн світу.

На фоні глобальної лібералізації міграційних процесів окремі країни в межах власної міграційної політики, застосовують різноманітні законодавчо оформлені методи стимулювання або, навпаки, стримування експорту або імпорту робочої сили.

Так, країни-експортери, які зацікавлені в подальшому зростанні кількості емігрантів, реалізують спеціальні програми з попередньої фахової підготовки, сприяють укладанню контрактів з іноземними роботодавцями, ініціюють підписання двосторонніх договорів у соціальній сфері, ліцензують і контролюють діяльність фірм, що займаються наймом робочої сили. Водночас, деякі країни обмежують відтік кваліфікованих кадрів, фахівців, застосовуючи систему дозволів на еміграцію. Основними причинами, які можуть назавжди або на певний термін перешкодити виїзду за кордон, можуть бути, зокрема, причетність до державної таємниці, урядова або військова служба, обов´язковий термін роботи на батьківщині після одержання освіти за державний кошт, лімітування з різних причин видачі закордонних паспортів.

Країни-імпортери, у свою чергу, також здійснюють політику стимулювання або стримування потоку іммігрантів. Ті з них, які опікуються, насамперед, покращенням демографічної ситуації, розвитком нових територій та галузей економіки цікавляться більш за все станом здоров´я, віком, професійною підготовкою та бездоганним минулим прибулих. Такий підхід характерний сьогодні, наприклад, для Австралії. Інші країни, зокрема, Західної Європи, що відчувають значне імміграційне навантаження, віддають переваги робітникам певних конкретних професій і спеціальностей, наприклад, програмістам, нафтовикам, будівельникам тощо.